基于多元协同的公共安全危机管理模式研究

何叶荣，李玲

（淮南师范学院 经济与管理学院，安徽 淮南 232038）

基于多元协同的公共安全危机管理模式研究

何叶荣，李玲

（淮南师范学院 经济与管理学院，安徽 淮南 232038）

近年来，我国公共安全危机事件不断增加，政府应对公共安全危机事件的能力也在不断的提高。但是，我国在此方面的理论研究和应对能力还比较薄弱，形式主义比较严重，危机反应结构单一，难以形成整体的协同效应。为此，根据多元协同理论的科学原理，构建基于多元协同的公共安全危机管理模式，提出加强对多元协同危机管理的相关保障机制建设，从而提高多元协同危机管理效率。这对加强我国公共安全危机管理的研究具有重要的现实意义。

公共安全；危机管理；协同理论；公众文化

一、问题的提出

（一）公共安全危机管理的概念

20世纪90年代以来，我国各类公共安全危机事件不断发生，一次次把公共安全问题严峻地摆在全社会面前。我国公共安全危机事件的种类越来越多，发生的频次越来越高，诱发突发公共安全危机事件的因素不断增多。政府如何管理频繁发生的公共安全危机事件，已成为一个十分紧迫的问题。

我国公共安全危机的概念首次出现在政府的官方文件是在上世纪80年代中期，但是进行深入研究是在2003年SARS之后。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施。因此，公共安全危机管理还是个比较新的领域。危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，有关部门针对潜在的或者当前的危机，在危机发生的不同阶段采取一定的控制管理行动，以便有效预防、处理和消除危机。公共安全危机管理是指政府及其它公共组织，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、应急处理等措施防止和减轻危机的管理活动[1]。

（二）公共安全危机的特征

1．偶然性。公共安全危机的发生受很多偶然因素的影响，在何时何地或何种情况下发生是不确定的。

2．灾难性。公共安全危机事件的破坏性是很大的，造成的损害是极强的。

3．影响的连带性。公共安全危机事件发生后，往往会影响和波及社会各个领域，并造成连锁反应。

4．原因的复杂性。引起公共安全危机的原因非常复杂，有政治的、经济的、民族的原因；也有生产、经营的原因等。这些原因错综复杂地交织在一起，相互联系、相互影响、相互转化。

5．紧迫性。公共安全危机事件发生突然，应急处理要紧急。

（三）当前我国公共安全危机管理存在的问题

我国从2003年SARS之后，政府和相关学者对公共安全危机管理方面开始加以关注。在理论研究方面，我国的“十一五”国家攻关计划、国家973计划已经进行了一些相关项目的研究并取得了一些成果。比如北京师范大学史培军教授开展的“建立中国社会综合风险管理体系研究”，一些学者开展的政府危机管理体系及公共安全危机事件方面的研究等；在实践方面，我国建立了统一领导、综合协调、分级负责、属地管理为主的公共安全危机管理体系[2]。但是，由于理论研究还不够成熟、实践经验还相对缺乏，我国目前的公共安全危机管理体系还存在一些不足之处，主要表现在以下六个方面。

1．一元管理主体有待改善。我国现有的公共安全危机管理体系掌控在政府行政管理系统之中，这种一元性的危机管理体系使各类社会组织处于被动地位[3]。

2．管理组织结构有待健全。由于我国现行的公共安全危机管理体系建立在职能分工基础之上，危机管理带有浓厚的部门色彩，彼此独立，自成一体，互不配合。难以有效地整体协同联动。

3．法律体系不完善。目前，我国虽然相继颁布了不少与公共安全危机管理相关的单项法规，但面对危机状态，我国仍没有建立一整套应对危机的法律、法规体系，造成我国公共安全管理中职责混乱。

4．制度建设要进一步加强。虽然危机应急预案已初成体系，但预案的质量有待提高，相应的预算安排和物质准备制度还不完善。

5．公共安全危机救援能力有限。应急救援人力少、专业技能培训不够。技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，不能形成协同效应。

6．宣传教育不够。要减少公共安全危机事件，除了政府的重视，公众安全危机意识也亟需提高。一方面要加强对广大群众的宣传教育；另一方面要加强对危机管理工作人员的教育培训，提高各级危机管理人员的能力。

二、理论依据

（一）多元协同理论

协同论是近十几年来获得发展并被广泛应用的综合性学科，它着重研究多种不同事物的共同特征及其协同机理。探讨系统中各要素之间交互作用而形成有序的统一整体的过程。它是以系统论、信息论、控制论、突变论等为基础，结合结构耗散理论知识、统计学和动力学，对不同领域进行分析研究，构建数学模型，制定合适的处理方案。描述各种系统和现象中从无序到有序转变的共同规律[4]。协同论所研究的对象是许多子系统的联合作用，以产生宏观尺度上的结构和功能，同时许多不同的学科进行合作，来发现自组织系统的一般原理。自组织系统是一种非平衡相变过程，是系统从无序状态转变为具有一定结构的有序状态的过程，或者从旧的有序状态转变为新的有序状态，自组织现象具有开放性、协同性、随机性的特征。要实现非平衡相变的系统，系统必须是开放的；协同是相变的基础，平衡相变和非平衡相变都是协同现象；系统呈现随机性也是必然的，只要系统临近相变点，涨落的作用都是决定性的。

将协同理论运用到公共安全危机管理系统中，可以优化公共安全危机管理系统，为公共安全危机管理系统提供理论依据。本文的主要任务是努力实现多元协同理论与公共安全危机管理的恰当对接，为我国公共安全危机管理提供新的理念。

（二）多元协同理论与我国公共安全危机管理的相关性探析

我国公共安全危机管理系统具备复杂性、开放性、内部的非线性作用、远离平衡态、随机涨落等特征。基于以上对协同学理论的阐述可以看出，这些特征恰好是多元协同理论的研究对象所必须具备的条件[5]。

1.我国公共安全危机管理系统是一个具有思维能力的人参与的复杂系统；系统中的有些要素具有随机性和非线性，系统内各成份与环境相互作用相互影响；系统由多个利益层次构成。

2.我国公共安全危机管理系统是一个动态、开放的系统。系统要不断输出公共安全危机管理功能就需要不断地同外界进行物质、能量和信息的交换。

3.我国公共安全危机管理系统内部具有非线性作用。我国公共安全危机管理系统涉及很多因素。这些因素的联系错综复杂，存在着非线性作用。

4.我国公共安全危机管理系统处于非稳定状态。现阶段，我国处于经济转轨和社会转型的过程中，在社会发展上正好对应着“非稳定状态”阶段。公共安全危机管理系统必须通过结构的再造和机制的优化，才能有效应对危机。

5.我国公共安全危机管理系统具有涨落性。2003年SARS危机后，我国政府着力构建新的公共安全危机管理模式。这是我国公共安全危机管理系统因环境的巨变而产生的一次巨大涨落。

综上所述，多元协同理论与我国公共安全危机管理具有显著的相关关系。把多元协同理论应用到我国公共安全危机管理的研究中，有利于创建更适合我国公共安全危机管理的新模式。

三、策略分析

基于多元协同的公共安全危机管理的主体（政府部门、非政府部门、社会团体及公民个人），通过自觉的组织活动，把公共安全危机管理系统中各种相对独立的元素，在一个行为目标下有机地组合起来，针对潜在的或显现的危机，采取各种控制措施，有效地预防和消除危机。

（一）基于多元协同的公共安全危机管理的基本要素

目前的公共安全危机管理系统，以政府为危机管理主体，强调系统的稳定性和系统原则的延续性。而基于多元协同的公共安全危机管理是以协同学理论为指导，重视子系统的协同性、动态性、各要素间相互作用的非线性及自组织性。

1.子系统的协同性要求公共安全危机管理法律、法规与制度的完善

构建公共安全危机协同管理模式首先应致力于基础法律建设、法规与制度的完善。从协同学的角度来说，系统内部各子系统的协同作用决定了系统协同效应的大小。一个管理系统内部各子系统之间只有相互协调配合，围绕组织目标齐心协力才能发挥团队效用，产生1+1>2的协同放大效应。反之，就会造成整个管理系统资源消耗，不能发挥其应有的功能[5]。公共安全危机协同管理目的是实现管理体系各子系统间的协同效应，改变序参量以便改变控制参量，使系统向控制的有序结构转化。而法律、法规以及各种制度则是重要的控制参量，它们构成子系统独立运动的规则以及相互关联的方式。因此，要构建公共安全危机协同管理模必须致力于法律、法规与制度的完善。

2.系统的动态、开放及协同性要求社会多元力量的整合

协同论的自组织实质上就是系统内部进行自组织的过程。公共安全危机管理系统只有具备自组织实现的条件才能实现自组织过程。公共安全危机管理系统是动态、开放性的系统。要与外界环境不断地进行交流，使系统具有生存和发展的能力；同时，各子系统要素必须协调合作，充分发挥各自的功能效应，使得整个系统对复杂多变的危机环境具有更强的应对能力[6]。因此，构建公共安全危机协同管理模式，应当重视建立各种资源协同的保障机制，整合社会多元力量，形成多元协同效应。

3.公共安全危机管理系统中各要素间的协作要求网络信息平台的搭建

公共安全危机管理系统是一个复杂的动态开放的系统，系统中的各元素间的非线性作用，形成推动系统自组织发展的动力。在非线性相互作用下，系统产生整体联动行为。公共安全危机协同管理要求非线性、整体联动性、过程性等思维模式，以应对复杂的危机事件。构建公共安全危机协同管理模式，必须搭建现代化的信息平台，以提升公共安全危机管理主体应对危机事件的能力。

（二）基于多元协同的公共安全危机管理网络组织结构

多元协同的公共安全危机管理网络结构如图1所示。权力结构上，要以政府统一决策的前提下主动协同非政府组织、社会组织及公民个人，形成公共安全危机管理的上下联动、协同应对的格局；技术支持上，利用网络信息技术，扩展多元主体在时间和空间上多元协同的局面；组织体制上，要建立扁平化、柔性化的多元主体的网络结构；决策机制上，要改变传统的阶段性决策方式，运用各种网络流程，保证危机应对的及时性和有效性。

总之，通过网络组织结构模式重新整合政府及各种社会力量在公共安全危机管理中的作用，构建多元协同的动态性、弹性化的公共安全危机管理模式，实现危机管理的低成本和高效能。

图1 多元协同的公共安全危机管理网络结构

四、方案制定与实施

从以上对我国公共安全危机管理的对策研究来看，要构建多元协同的公共安全危机管理模式，应当从以下六个方面着手:

（一）加强对多元协同危机管理的法律、法规与制度建设

构建公共安全危机协同管理模式的首要任务是建立和完善协同管理的相关法律、法规与制度建设。首先要制定公共安全危机管理的基本法律，实现有法可依；然后以基本法律为指导；最后制定和完善各部门协同管理的相关法规及工作制度。

（二）建立并完善多元协同的公共安全危机管理体系

要构建以政府为核心的多元协同公共安全危机管理体系。在体系中，国家和政府首先对资源进行分配，强化其整体行动的能力以发挥协同效应。同时，要给各子系统一定的决策权力，适度分权，形成多元自主决策机制。

（三）加强培养综合性公共安全危机管理人才

综合性公共安全危机管理人才的缺乏是目前我国各级政府应对公共安全危机管理中所面临的重要问题之一。在公共安全危机事件中，人的决策能力是非常关键的，决策正确与否直接关系到社会的和谐与稳定，关系到生命的安危和财产的安全。因此，要实现多元协同的公共安全危机管理，当务之急是要加强公共安全危机管理方面人才的培养。

（四）建立多元协同的应急物流系统

在公共安全危机事件爆发后，危机管理机构对危机事件进行分级分类，实施处置预案以控制事态的进一步恶化。与此同时危机管理执行机构按照事件分级分类的结果，启动对应的危机物流管理系统。统一动员各类应急资源，组织救援行动。启动物资供应渠道，组建供应网络，征集运输工具，实现应急物资的统一调配与供应。

（五）搭建多元协同管理的网络信息平台

构建公共安全危机多元协同管理模式，要搭建一个现代化的网络信息平台。通过平台把危机信息迅速传递到危机管理指挥中心，为快速决策提供依据，为各方面的信息交流提供平台，以便做出快速敏捷的反应。

（六）进行多元协同管理的公众文化建设

公共安全危机管理不仅要以行政决策、技术、物质资源等为基础，还要以非正式制度、公众社会道德、危机意识等为前提，要求社会公众的共同参与。提高政府行为的透明度，在危机管理过程中对社会公众进行引导，形成共同规范的价值观，提高公众素质进而使公共安全危机管理体系产生多元协同效应。

[1]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003，（7）：6-11

[2]马琳.我国危机管理研究述评[J].公共管理学报，2005，（1）：84-90

[3]胡百精.中国危机管理报告（第一卷）[M].广州：南方日报出版社，2006：432-435

[4]赫尔曼·哈肯.协同学——大自然构成的奥秘[M].凌复华译.上海：上海译文出版社，2005

[5]张立荣，冷向明.协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨 [J].中国行政管理，2007，（10）：100-104

[6]张传友.加强我国公共安全管理的思考[J].长江论坛，2007，（6）：20-22

Public safety management system based on pluralist coordinative theory

HE Ye-rong,LI Ling

Recently， along with the incensement of public crisis， the coping ability of government has improved.But， our country in the aspects of the theory research and coping ability is relatively weak， the formalism is more serious crisis response， single structure， difficult to form the whole synergy effect.Therefore， this article DuoYuan coordination theory according to the principle of science， the construction of the DuoYuan based on the public safety with crisis management mode，and put forward to strengthen DuoYuan collaborative crisis management of the relevant security mechanism construction，so as to improve DuoYuan collaborative crisis management efficiency.The strengthening our country public safety crisis management in the research of urgency and the important practical significance.

public security；crisis management；synergetics；public culture

D771．235

A

1009-9530（2012）02-0014-04

2012-01-23

安徽省教育厅人文社科项目“基于我省危机事件的应急物流管理体系的构建”（2011SK375）

何叶荣（1971-），女，安徽霍邱人，淮南师范学院经济与管理学院教师，管理学硕士，研究方向：危机管理、市场营销。