农村公共产品供给中存在的问题与对策

　　 摘 要：农村公共产品对于提高农民的生活水平、促进农村经济社会发展具有重要意义。然而，我国农村公共产品供给存在着供给总体不足、结构失调、各地供给不平衡以及供给主体错位、决策机制不合理等问题，应当通过加大财政对农村的支持力度、合理确定农村公共产品供给主体、建构以农民需求为导向的农村公共产品供给决策机制等途径加以解决。
　　 关键词：农村公共产品 供给 问题 对策
　　 中图分类号：F303.2
　　 文献标识码：A
　　 文章编号：1004-4914（2012）05-011-03
　　
　　 农村公共产品供给是新农村建设的重要内容。增加农村公共产品的供给是建设社会主义新农村的关键，也是农村发展亟待加强的薄弱环节。
　　 一、农村公共产品的概念与分类
　　 1.农村公共产品的涵义。根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。相对于私人产品而言，公共产品是指能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。公共产品有两个显著特点，一是一部分人从某一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突，具有非竞争性；二是产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的，具有非排他性。
　　 农村公共产品是公共产品的种概念。关于农村公共产品的涵义，目前主要有两种界定，一是以徐小青等人为代表，认为农村公共产品是农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。二是以张军、何寒熙等人为代表，认为农村公共产品是相对于农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言，可以由当地的农村社区集体参与共享的“产品”。{1}笔者认为，根据我国国情，我国农村公共产品是指主要由政府或社会团体提供的、用来解决“三农”问题的、由农村社区居民参与共享的产品或服务。
　　 2.农村公共产品的分类。农村公共产品的分类，依据不同的标准，可以得出不同的分类结果。以本文的研究需要，笔者认为以下两种分类较为重要。
　　 首先，按照农村公共产品的性质，可以分为农村纯公共产品和农村准公共产品。农村纯公共产品除了具有非竞争性和非排他性的特点外，还具有效用的非分割性特征，即它的消费是在保持其完整性的前提下，由众多的消费者共同享用的。农村纯公共产品主要包括农村社区的公共管理和公共安全服务，如农村公检法等部门所需经费应由公共财政负担。农村准公共产品通常只具备农村纯公共产品的非竞争性和非排他性两个特征中的一个，而另一个则表现为不充分。包括具有非排他性和不充分的非竞争性的农村准公共产品与具有非竞争性和不充分的非排他性的农村准公共产品两类，前者如农村教育，后者如农村道路等。农村准公共产品较之于农村纯公共产品，其范围要宽广得多，农村教育、文化、广播电视、医院、体育、公路、农林技术推广等事业单位向农村社区提供的公共产品，均属于农村准公共产品。此外，实行企业化经营管理的自来水、供电、邮政等部门向农村社区提供的公共产品，也属于农村准公共产品的范围。
　　 其次，按农村公共产品的内容，可以分为农村公共设施和农村公共服务。农村公共设施是为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施的总称，包括农村交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产和生活服务设施。它们是农村中各项事业发展的基础。农村公共服务是指为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要而向农村社区提供的服务，包括农村生产性服务、生活性服务、发展性服务、保障性服务和安全性服务等方面。
　　 二、农村公共产品供给中存在的问题
　　 1.农村公共产品供给总体不足且结构失调、各地供给不平衡。在我国，长期存在着城乡二元经济结构。城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主。城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施与公共服务发达，而农村公共产品的供给却相对不足，表现在：第一，农业基础设施薄弱。多年来，我国农业基建投资始终偏低，以致农业水利设施普遍存在超期服役、超限运行，老化失修、老损严重，管护缺位、效率低下等问题；农业机械化程度低，大部分农民还是停留在传统手工耕作的方式上；农村交通不便，难以满足农民流动性大大增强的需要；农村电网老旧，电价昂贵，制约了农民对家用电器产品的需求等。第二，“科教兴农”战略实施不力。农业科技长期投入不足，农业科技队伍结构不合理，农业科技创新能力弱，科技成果转化率低。第三，农村教育供给不足。农村学校的数量和教师的质量难以满足“三农”发展的需求，尤其是农村留守儿童的问题比较突出。第四，农村社会保障制度不够健全。养老问题、医疗问题以及部分农民的贫困问题日趋严重。农民仍为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫的现象不同程度存在。我国生活在贫困线以下的人口也大多在农村。
　　 农村公共产品的供给不仅总量不足，而且结构失衡。由于农村公共产品的供给以政府供给为主，而政府供给又大多实行自上而下的决策机制，一些急功近利、急躁冒进、有着“政绩”心理的决策者为了追求“虚假政绩”、“数字政绩”，不惜以牺牲群众利益来换取“为己”政绩。他们往往不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长、具有战略性的农村纯公共产品；热衷于投资新开工项目，而不愿投资维修存量公共项目；热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。{2}
　　 此外，农村各地区间公共产品的供给也不平衡。由于农村公共产品供给主体的多元性和我国农村各地区经济发展的不平衡性，目前，在我国农村经济发展的不同地区，农村公共产品的供给水平明显不一。市场发达、经济繁荣、地方财源丰裕的一些地区能够为农村社区提供较多的公共产品，而一些交通不便、资源贫乏、经济条件落后的农村地区，地方政府负债累累，拖欠教师工资的情况都不同程度地存在，有些地方甚至连国家公职人员的工资都不能按时发放，更不用说其他公共产品的供给了。
　　 2.供给责任不清，主体错位。按照公共财政理论，公共产品的供给应该主要由中央及地方各级政府承担，中央及地方各级政府从强制性的税收收入中进行预算安排。由于农村公共产品具有明显的公共性、基础性、社会性，要大幅度增加农村公共产品的供给，必须发挥政府的主导作用。而根据政府间财政理论，各级政府在提供公共产品的范围划分上，应遵循事权和财权相一致的原则，按地域和层次进行。据此，全国性的农村公共产品主要应由中央政府负责提供，地方性的农村公共产品则由地方政府负责提供。但在实际上，各级政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本来应由上级政府提供的公共产品却转移交由下级政府提供，甚至最终落到最基层的乡镇政府和农民头上。基层政府的事权大于财权，承担了许多本应由上级政府承担的支出，并无形中将一部分本应由国家负担的职能转嫁给了农民。比如农村教育，一般来讲，农村义务教育是提高国民素质、创设平等的基本途径和重要条件，应当由中央政府提供。而农业高等教育则是个人发展和自我实现的需要，属于个人决策和个人选择的范畴，应由个人负责。但在我国却发生了严重的错位，大学教育中央管，中学教育省市管，小学教育县乡管。教育制度安排不注重雪中送炭，而是热衷于锦上添花。因而出现了一些著名的高校动辄就百万年薪聘请著名学者讲学。另一方面，县乡财政无力支持基础教育，拖欠教师工资，截留教育经费成为普遍现象。{3}
　　
　　 3.农村公共产品供给的决策机制不合理。人民公社体制终结以后，“乡政村治”模式在中国农村凸现出来。这有利于国家基层政权进行有效的行政管理，也有助于村民自己管理自己的事务，调动蕴含在乡村中的巨大能动性，提高基层农村社会经济的运行效率，促进“三农”问题的稳步解决。但是，现行“乡政村治”模式下农村公共产品的供给决策仍然没有突破人民公社时期以行政手段强制性供给的弊端。农村社区公共产品的供给主要不是由乡、村社区内部的需求决定，而是由社区外部的指令决定，{4}农民未能在公共产品提供的决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，而农村基层政府基于政绩考核、财力不足等原因，其行为目标和农民追求的目标并不总是一致，以致带来了农村公共资源筹集和使用的不科学、不合理。农民急需的公共产品供给严重不足，涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺，管理透明度不高，暗箱操作，滥用、挪用现象严重等，使得农村公共产品供给效率低下。
　　 三、解决农村公共产品供给问题的对策
　　 1.加大财政对农村的支持力度。首先，在公共产品供给上，要实现农村和城市的均衡发展。公共产品的非竞争性和非排他性要求公共产品的生产应该有公共支出予以保证，公共产品的经营管理应该主要由非营利组织承担。我国城市公共产品的供给就是以政府为主导。然而，长期以来，我国在公共产品的供给上形成了城乡两种不同的供给体系，农村公共产品的供给在很大程度上是一种以农民为主的“自给自足”型制度，农民没有得432fb38f7b4316f7653ce94ae48a8955到同等的国民待遇。要从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度，就要调整政府公共支出政策，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。
　　 其次，要着力建设农村的公共财政体系，以公益事业优先为原则，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。要通过财政转移支付制度来保障对不同地区的乡村基层给予最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、环境治理、困难群体补助等基础性的公共产品的供给。要建立规范、透明、公正的专项财政转移支付制度，直接将在农村包括县城收取的部分主体税收收入（包括增值税、营业税、企业所得税等）划归县级财政，并直接用于加强旨在发展教育、医疗卫生等方面的基础投入，带动农村地区的其他公共产品的建设。这与先上解省或中央财政之后再以转移支付划拨回来的政策相比更有效率，能更直接地尽快解决农村公共产品的供给问题。
　　 最后，进一步调整财政支农结构。要按照公共财政理论和世界贸易组织《农业协定》的要求，调整我国的农业支持与保护政策，将偏重于价格保护的政策转向从根本上提高我国农业竞争力上来，加大对农业基础设施的投入，尤其是支持农田基本建设，支持农村电网改造和道路等基础设施建设以及农村社会化服务体系建设。
　　 2.合理确定农村公共产品供给主体。由于政府财政能力的不足和政府供给效率的限制，使得单一的农村公共产品政府供给制难以满足社会主义新农村建设的需要，因此，应当构建多元化的农村公共产品供给体系。农村公共产品的供给主体大致可以划分为政府供给主体、农村社区供给主体、农村私人供给主体和非政府组织四类，以政府供给为主。
　　 对于政府供给职责的划分，应该根据农村公共产品的性质来确定。一般而言，对于那些外溢性强、受益范围大或所需资金多的农村公共产品，应由中央政府或上级地方政府来供给，而对于那些外溢性弱、受益范围相对较小或所需资金不多的农村公共产品，则由较低级别的地方政府来提供。比如，就外溢性而言，对于像农业气象、农业基础科学研究一类的农村公共产品187924a1a9997dbd6461200ccbf86a84，由于其外溢性强，应该由较高级别的政府来提供。而对于像农业技术推广、农村医疗这些只具有部分外溢性的农村公共产品，则应该由较低级别的地方政府来提供。就受益范围而言，对于像长江、黄河一类的受益范围较大的大江大河的治理，地方政府无