浅议土地储备贷款与土地储备制度

高丽梅 房绍文

摘要：土地储备制度是我国通过制度改革与制度创新而实行的一项重大举措，其目的在于调控土地市场，合理规划和配置土地，使得土地市场走向持续、有序、良性的发展道路。伴随着土地储备制度，土地储备贷款应运而生，由于资金的需求量大，就为商业银行提供了投入空间，得到的却是高额的利润和丰厚的回报，因此，各商业银行纷纷涉足土地储备机构信贷业务。因为发展的速度较快，我们也发现在具体的运行过程当中存在诸多问题，如相关法律体系不完善，具体监管措施不得力，市场的不稳定性对于贷款的影响等等，本文立足实际，提出了相应的措施以应对可能存在与可能出现的风险，从而确保银行信贷资金的安全。

关键字：土地储备；贷款；措施

1 土地储备制度。土地储备制度是我国在新的时期、在全国范围内，通过制度创新与制度改革而创建的一项土地使用制度，它有效的保护了耕地，使得基本国策得到了落实；它使得全国的土地资源得到了有效的配置，使国家进一步加强了土地调控；它为城市建设筹集了资金，使得土地市场合理、有序、规范的发展。

土地储备制度的运行情况

土地储备制度是我国在土地供需市场上实行的一项基本政策，总体的实施意见是一致的，其具体的设置模式有两种：一种是由各部门联合设置土地收购储备委员会；另一种是由土地管理部门直接担任管理者，设置管理机构。

2 土地储备贷款

2.1 土地储备贷款的概念

土地储备贷款是指银行向土地储备机构发放的，在城市建设过程当中的，用于支付收购土地、安置补助费用、整治土地、缴纳土地出让金等方面的流动资金贷款。

2.2 土地储备贷款的作用

土地储备贷款作为一项支持性的贷款，主要用于支付土地收购费用、征地补偿费、土地前期开发和整理的贷款、缴纳土地出让金、场地平整费、安置补助费用、地上附着物和青苗补偿费等，对于土地储备制度有着重大的支撑作用，同时推动着土地储备制度合理、有序发展。

2.3 土地储备贷款的运作情况

伴随土地储备制度的出现、实施、推广，各大银行土地储备贷款业务也迅猛的发展起来。四大国有银行、中国工商银行等银行相继推出土地储备贷款业务，对于土地储备制度起到了良性的推动作用。但是由于土地储备制度处于成长阶段，相关政策尚不健全，操作层面尚不规范，配套体系尚不完善，与比较成熟的房地产开发贷款业务相比，仅仅凭着经验和政府信用操作。同时，在激烈的市场竞争下，面对高额的回报，各大银行放松了审核管理，使得信贷风险方面的问题进一步突显出来。

3 提供土地储备贷款的银行所面临的风险

土地储备贷款作为土地储备制度的有效推动剂，起着不可估量的作用，但我们也发现土地储备贷款存在两个方面的风险：一是来自银行内部的风险；二是来自银行外部的风险。

3.1 银行内控不完善，执行不彻底

这种风险主要表现在由于银行内控制度的不完善，或者内控执行力度松懈所造成的风险。

3.2 借款主体资格不明确，无还款能力

一方面表现在土地储备机构的性质上，应该属于独立的事业或企业法人，但由于机构的设置的法人资格主体不明确，往往是“一套人马，两块牌子”，使得界定模糊不清；另一方面表现财务管理体制上，由于没有独立的财务支配权，自身不具备还贷能力，使得贷款的风险更一步的加大。

3.3 自身原因降低其抵御风险的能力

就目前土地储备机构资本金来源情况分析，主要分为财政拨款注入和银行贷款运作的两种方式。土地储备机构成立时间较短，财政拨款意愿不强等因素的影响，造成资本金不到位现象普遍存在，使得土地储备机构资产负债率很高，大部分风险转嫁给银行。同时，银行出于安全的考虑，在贷款达到授信规模后，将不再新增贷款，土地储备机构在资金的瓶颈上很突破自己，发展的道路受阻，从而降低了抵御风险的能力，造成银行风险高度集中。

3.4 土地储备贷款担保较难落实

其一，储备土地的使用权抵押操作难度系统系数高，而且法律依据不明晰。其二，由于土地储备机构贷款金额很大，又无合适的中间人为贷款作保证人，使得在贷款方面存在一定的难度。

3.5 经营管理机制存在问题

由于土地储备机构的经营管理状况无法满足银行的基本要求，银行面临较大经营风险。

第一，土地储备机构无自主权。在收购行为的过程中，审批手续过多或时间过长，存在政府干预的风险。

第二，土地储备机构经营管理资料的缺乏，影响银行贷款决策，存在预期风险。

4 具体的防范措施

4.1 建立健全土地储备制度的法律法规体系

建立全国性统一的法律规范，将土地储备制度机制及行为纳入管理范畴。同时，加快实施细则，强调总体要求，又给予地方一定的权力，打造具有地方特色的土地储备制度运行模式。

2 促进土地储备机构在政府指导下的市场化运作机制

以市场化的方式运作，土地储备机构必须具有独立的、完全的、民事行为能力，从而获得真正的法人地位；同时要实现独立的财务核算，实行收支“一条线”，减少中间环节，也必须加强银行、财政双向双重监管。

3 解决土地储备机构土地使用权抵押问题

我国房地产市场和金融市场现实情况，从一定程度上说明土地储备贷款将长期存在，这种筹资方式也依然是具有广泛可操作性的。因此，土地使用权抵押是解决筹资问题的关键，所以应修订《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》，以实现土地使用权抵押。

4 拓宽资金来源

要积极的改变大部分依赖商业银行贷款的格局，争取多方面多渠道的获得资金。积极争取政府投入，使得充足及时资本金到位；关注市场与政策，争取相应的贷款；适度提高留存土地收益的比例，保证资金；以创新求发展，引入社会公共基金，这些方法既可以保证资金的来源，又降低了银行的风险，是土地储备贷款良性的基本性出路。

5 建立良好的外部环境

经济的发展靠的是各种资源的有效整合，而经济的持续靠的是良好的外部环境。只有为土地储备活动和土地储备贷款提供发展的空间，提供适时的条件，才能使土地市场活跃起来；土地储备制度才能健康的运行。