基于“两规合一”乡镇规划编制的镇域镇村体系构建初探

徐昊

摘要：本文以武汉市乡镇总体规划为例，从武汉市城镇村现状发展态势入手，通过对全市乡镇总体规划编制中城镇村体系构建所面临的问题进行深入剖析，分析城规和土规在城镇村体系构建上的理论基础，并提出“两规合一”编制的城镇村体系新模式，并结合武汉市都市发展区内外乡镇发展特点，提出差异化的城镇村发展模式。

关键词：乡镇总体规划 镇村体系 两规融合

一、 “两规”城镇体系格局与镇村体系衔接主要矛盾

1.武汉市当前城镇村发展基本特征

武汉城市总体规划确定了3261平方公里的都市发展区和5233平方公里的农业生态区，市域城乡发展呈现分区发展态势。城镇化地区高度集中在都市发展区内，农村居民点主要散布在农业生态区内。

都市发展区涉及35个乡镇，占全市乡镇数量的45%。区域内城镇村体系等级结构缺失，城镇连片发展，等级体系模糊；农村居民点“被”城市化，自身缺乏改造动力。目前都市发展区内已形成以主城为核心，城关镇和重点镇为支撑，一般镇为补充的城镇等级体系。但随着都市发展区内城镇空间拓展呈蔓延趋势，中心城区和各远城区竞相追求地方经济发展，导致城市空间呈现以主城区为核心向几个主要轴线蔓延式拓展，突出表现在各远城区将紧邻主城区的湖泊（如汤逊湖、金银湖、后官湖等）周边作为开发建设的重点，使得主城周边的城镇地区发展趋势超过了远城区的城关镇。（原二级城镇）

图1 武汉市域现状建设用地拓展示意图

农业生态区有43个乡镇，占全市乡镇数量的55%。区域内镇村体系建设缺乏有机联系。城镇孤立发展，核心带动作用不强；农业经济为主导，农村居民点发展惯性较强。该区域主要职能为农业生产，呈现以重点镇为核心，一般镇为主体，农村居民点均衡分布的发展态势。首先农业生态区内自然村湾数量庞大，村庄分布散，农村建设用地不集约。此外，农村居民点空间布局密集，规模化和集约化程度不高，不利于现代化农业生产。随着工业化生产方式进入小农社会，小规模、高密度的分散格局及其自给自足的小规模土地利用模式和基于本村集体经济的社区福利形式，已经远远不能满足现代化农业高度分工和规模化经营的生产需要。

2．当前“两规”市域城镇体系构建状况

2.1城规以城镇建设区为核心的点状体系结构。基于功能结构的城镇体系构建；以主城外为核心，新城为动力，中心镇、一般镇为支撑的市域城镇体系。

根据《武汉城市总体规划（2009-2020年）》，规划市域城镇体系将依托交通干线，逐步形成以主城为核心，新城为增长极，中心镇为纽带，一般建制镇拱卫的级次分明、结构合理、点轴布局、互动并进的现代化城镇体系。市域城镇分为主城、新城（及新城组团）、中心镇、一般镇等四个等级。规划至2020年，形成1个主城、11个新城、15个中心镇、29个一般镇的城镇体系。因此城规确定的市域城镇体系更多关注的是城区和镇区，即一定区域范围内的增长极。

2．2土规以城镇域为依托的面状体系结构，基于行政区划的城镇体系构建。

武汉市土地利用总体规划确定市域要统筹区域和城乡发展，优化配置资源，严格控制主城用地，加快重点镇发展，形成以“主城为核心，重点镇域为重点，中心镇域和一般镇域为基础”的四级城镇域体系。其中主城主要为7个中心城区和两个开发区，重点镇域、中心镇域和一般镇域主要位于外围的六个远城区。

3．当前“两规”城镇村体系衔接主要矛盾

当前“两规”城镇村体系的主要矛盾实质是重点发展与均衡发展的差异，集中建设与分散建设的矛盾，主要体现在以下三个方面。首先在空间上表现为“点与面”的差异，即基于“中心地”理论的城规城镇体系是以城区、镇区作为体系构建的核心增长极，并以此为核心来构建统筹城乡发展的等级结构体系；而土规是以镇域为基本单元的，构建了市域全覆盖的城镇体系。其次在内涵上表现为“城与乡”的割裂，即城规更多关注城镇的发展，因而城镇建设区作为等级体系构建的核心；土规强调城乡建设用地的整体控制，因此在体系构建中将整个镇域作为基本单元。其实在本质上是“功能结构与行政区划”的矛盾，城规的城镇体系结构反映的是人类社会经济活动在空间上的投影，基本上忽略了行政区的影响；而土规市、区、乡三级规划体系需要严格遵循行政区划来落实各级指标的分解和下达。

表2 “两规”城镇村体系对照表

规划类型

等级 城市总体规划 土地利用总体规划

一级 主城区 主城

二级 新城（新城组团） 重点镇域

三级 中心镇 中心镇域

四级 一般镇 一般镇域

二、 构建“两规合一”的市域城镇村体系

1．“两规合一”编制为城镇村体系构建奠定基础

1．1城规侧重城镇，土规偏重村镇，两者共同指导城乡统筹发展。

城规的重点在于对城镇规划区范围内的建设用地进行合理的功能分区和指标控制，促进城镇经济的发展，创造和谐的人居环境。土规的重点在于城乡建设用地总量的控制，以确保严格的耕地保护政策。通过“两规合一”编制的工作模式，可以将城规与土规的对于城乡建设的引导作用进行统筹协调。两者合二为一，互为补充，共同促进城乡协调发展。

1．2乡镇是城乡统筹发展有效的结合点

根据土规市、区、乡三级规划编制体系，乡镇是最基本的规划编制单元。同时乡镇既有以镇区为核心的城镇发展诉求，也有广大农村地区的发展愿望，如何将两者结合起来是目前规划编制的难题。目前“镇”规划存在以下几个方面的问题，如突出镇区规划，弱化“镇域”规划；与广大农村腹地结合不紧密；忽视城镇与农村的相互联系和融合。这些问题关键在于城乡的割裂式发展，“镇”规划在空间上所“关心”的主体为镇区，导致镇区规模过度扩张，外围农村地区相对不景气，城镇经济发展以牺牲农村经济增长为代价等不合理和不协调的现象。因此将街镇作为“两规合一”编制的主体，将会直接促进城乡统筹发展，有效落实上位规划的相关要求。

2．市域城镇体系的完善与深化

农村居民点体系作为城镇体系的有力补充。在城规确定“主城、新城、中心镇、一般镇”四个等级城镇中心体系结构的基础上向农村居民点延伸，并结合土规对于农村地区的基本构想，在城乡空间发展战略的指导下，规划市域城镇村体系结构为 “城（主城、新城）—镇（中心镇、一般镇）—村（重点中心村、中心村、基层村）”三级七个层次城乡中心体系结构。

3．都市发展区内外组织形式的差异化

3．1都市发展区构建扁平化结构体系

都市发展区内包括35个乡镇，只有少数位于绿楔中的村庄以农业生产为主，大部分村镇城市化态势明显，呈现城镇村一体化发展趋势。由于城市化的快速发展，城镇空间处于高度集聚的发展状态，易于形成“多核心、多轴带”等复杂集聚体系，这已不再是简单的等级体系。都市区内镇村体系空间结构应摆脱传统均衡化、等级化的镇村体系结构，走向扁平化的镇村体系高级形态，即新城或新市镇——农村新社区，尽量减少农村集聚区和农村居民点的数量，集约利用土地，同时减少市政基础设施的投入。

3．2农业生态区适度优化等级结构体系

都市发展区外即农业生态区内包括43个乡镇，是武汉市以农业生产、生态维育为主体功能的区域。大部分乡镇以农业为主，城镇发展动力较弱，村庄迁并力度有限，趋向于稳定的城镇村等级规模体系，新城——镇（中心镇或一般镇）——村（重点中心村、中心村、基层村），农村居民点体系的优化，农村地区公共服务设施的均等化是其镇村体系构建的关键。

图2 “两规合一”城镇村体系图

三、 打造切合实际的镇域镇村体系

根据全市三级七个层次城乡中心体系结构，结合都市发展区内外乡镇发展差异，同时考虑地方发展的特殊情况，笔者通过对各乡镇镇村体系的比较研究，提出了以下三种镇村体系主导发展模式。

1．构建多镇一体的镇村体系

1．1武汉市汉南区国有农场体制优势

汉南区是在围垦基础上建立起来的以国有农场体制为基础的远城区，大部分土地收归国有，而且人口大多是移民。因此在农村居民点集中迁并过程中，国有土地确保了选址点建设的顺利实施，此外移民对于土地的归属感不是十分强烈，使得农村居民对于迁村并点的支持力度更大。

1．2构建四镇一体的城镇村体系

为推进武汉“两型社会”综合配套改革，有效改变城乡二元结构，为武汉市在城乡一体化方面探索途径、积累经验、提供示范，武汉市委、市政府提出创建汉南区城乡一体化改革试验区，为此规划提出构建全区统一的中心城、中心镇、中心社区三级结构体系，加大迁村并点力度，强调土地的集约利用，近年来汉南区遵循该规划逐步实施新农村建设，奠定了良好的城乡统筹发展基础。

表3 武汉市汉南区街镇一体化村镇体系表

规划等级 数量 城镇名称

中心城 1 纱帽新城（包含乌金组团、幸福组团、大咀组团）

中心镇 3 湘口（含水洪组团）

邓南

东荆

中心社区 12 湘隆、双塔、新沟、南康、窑头、搪江、江沿、津江、周家河、石头山、三眼桥、沟北

图3 武汉市汉南区街镇一体化村镇体系图

1．3开展四镇联合的规划编制

在本次乡镇总体规划的编制过程中，打破常规以区为单位，四个乡镇同时进行乡镇总体规划的编制，消除了乡镇之间的行政壁垒，推动土地向规模集中、产业向园区集中、人口向城镇集中，确保了城乡建设用地指标在汉南区范围内的科学转移和合理布局。

1．4强化新农村建设促进作用

为避免二次拆迁造成的重复建设，规划对条件比较成熟的村庄先期开展迁村并点，并将新建的农村新社区预留充足的扩展空间，为剩余村庄集并奠定基础。汉南区新农村社区的逐步完善，使得镇村体系向着扁平化发展扫清了障碍。

2．强镇域弱镇区的镇村体系构建

2．1行政与经济中心的偏离

相对传统乡镇其镇政府所在地同时也是区域内的经济增长核心，强镇域弱镇区主要表现在镇区对于镇域的辐射带动作用不强，镇域范围内局部地区凭借交通区位、生态资源、产业基础等优势条件率先实现产业规模化和城镇集聚化发展。

2．2行政区经济的尴尬

江夏区郑店街的黄金工业园位于镇域北部，紧邻纸坊街的黄家湖地区，该地区依托大学城、交通区位及产业基础优势发展势头良好，使得黄金工业园在功能上黄家湖地区一体化发展，逐渐弱化了与镇区之间的联系。因此无论从空间、规模、职能结构上来看，黄金工业园都难以纳入到镇域范围内统筹考虑，镇域行政边界割裂了城镇之间的功能关系，使得在镇域范围内无法构建一个合理的镇村体系。

图4 武汉市江夏区郑店街镇域规划图

2．3过渡性镇村体系的构建

考虑到乡镇规划的时效性，类似区域的镇村体系可以构建一个过渡性的体系，以指导近期乡镇的建设发展的需求。结合都市发展区内乡镇行政、产业、居住等功能相对独立的发展态势，将各项功能在镇村体系中平行设置，共同承担镇域的综合职能。远期随着城镇化水平不断提高，城镇空间将逐渐集聚，城镇功能也将逐步集中，届时将真正实现城乡一体化。

3．强镇区弱镇域的镇村体系构建

3．1行政与经济中心的耦合

在广阔的农业生态区内大部分乡镇仍以农业经济为主，农村仍然处于自发发展状态，以自给自足的传统农业生产为主，行政与经济中心往往都集中在镇区，这也是强镇区弱镇域产生的主要原因。镇域的发展围绕镇区展开，符合经典的“中心地”理论模型，揭示了“物质向一个核心集聚是事物的基本现象”。

3．2农村居民点体系的优化

此类乡镇的农村居民点大多数为自然散乱的分布状态，村民对村庄的建设认识程度不高，居民点的整理难度较大。为逐步落实集约用地的指导思想，基于现有的村庄体系，进行适当优化调整，突出重点中心村的服务功能，培育中心村作为有效补充，适当缩减基层村，构建等级化的农村居民点体系。具体做法是，首先进行综合评价，合理培育重点中心村和中心村；再充分吸收地方意愿，结合规划情况，适当缩减基层村；最后在村庄建设中凸显地域特色，挖掘乡村景观资源，实现新农村的可持续发展。

图5 武汉市黄陂区蔡榨街镇村体系规划图

四、 结语

目前武汉市乡镇总体规划力图在镇域行政区范围内构建相对合理的镇村体系，在一定时期内将会促进地方经济稳定、有序发展。这也是我国当前城镇化快速发展过程中，整合国土、规划资源，引导城乡统筹发展的一种探索。

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