美国金融监管体制:特征与改革趋势

　　美国是最早建立金融分业监管体制的国家，也是金融监管结构相对复杂的国家。一方面，分业监管体制是美国金融监管当局为应对1929～1933年经济危机做出的必然选择，对保证美国金融体系的安全稳定运行发挥了积极的作用；另一方面，1999年美国《金融服务现代化法案》通过后，美国重新建立了混业经营的金融体系，金融市场发生了重大变革，美国金融监管体制的缺陷和弊端开始逐渐显露，要求改革金融监管的呼声日渐高涨。2007年次贷危机的爆发，再次暴露了美国金融监管制度的不足。在新的形势下，2010年7月，美国颁布了新的金融监管改革法案。虽然法案的落地还要经过一定的过程，但它反映了美国金融监管体制变革的基本方向。
　　监管体制基本特征
　　次贷危机前，美国的金融监管体制是一种典型的双层多元监管体制，也是“机构型监管”和“功能型监管”相互结合的体制。
　　机构性监管方面，在最基本的管辖权属上，美国联邦分业监管结构如下：美联储(FRS)、货币监理署(OCC)和联邦存款保险公司(FDIC)三家机构共同负责对商业银行的监管，证监会(SEC)、商品期货交易委员会(CFTC)和美国投资者保护公司(SIPC)三家机构共同负责对证券期货机构及证券期货市场的监管，信用合作社监管局(NCUA)负责对信用合作社的监管，储蓄信贷会监管局(OTS)负责对储贷会的监管。表1列示了美国主要金融监管机构的分工情况。
　　在三家银行监管机构的分权上，除银行进入的审批权由货币监理署独享外，在信息报送、兼并收购、破产银行的接管和行政救济等方面，三家机构行使大体一致的监管权。但在资本充足率标准、现场检查权方面，则有较大的差别。
　　美国证监会与期货交易委员会的分权相对明晰，前者对证券机构和全国性证券市场拥有排他性的监管权，后者对商品期货的交易机构和产品拥有排他性监管权。但是，在金融衍生产品、特别是金融期货和金融期权方面，两者存在交叉和冲突。
　　功能性监管方面，主要体现在对金融控股公司的监管上。美国所有类型的金融控股公司的子公司，均由相应的行业监管机构监管。例如，银行控股公司的证券子公司由证监会监管。另外，行业内的控股公司也由各自的行业监管机构监管。因此，银行控股公司(BHC)、储贷会控股公司(THC)与证券控股公司(SIBHC)分别由联储、储贷会监管局和证监会进行监管。
　　对于拥有跨行业子公司的金融控股公司，按照1999年《金融服务现代化法案》，其母公司的监管实行伞形监管与联合监管共存的制度。美联储对所有金融控股公司拥有监管权，即所谓伞形监管，如图1所示。但是，在伞形监管条件下，对拥有其他行业大型子公司的金融控股公司，相关的行业监管者也可以作为联合监管者实施监管。例如，传统银行控股公司在收购证券子公司后，或者传统证券控股公司在收购银行后，证监会有权作为其“联合监管”机构实施监管。同样的情况也适用于储贷会监管局。
　　此外，美国的州政府拥有多方面的金融监管权力，其中最完整的体现在保险行业。美国联邦层面没有保险监管机构，州政府包办了对保险机构的全部监管权。州政府在商业银行、储贷会与信用合作社三个行业也享有较大的权力，其权属划分以“谁审批、谁监管”为原则，即由联邦机构颁发牌照的由联邦进行监管，由州政府颁发牌照的由州政府进行监管。
　　不可否认，美国的这套金融监管体制确实在历史上支持了美国金融业的繁荣。但是进入20世纪90年代以来，全球金融市场发生了影响深远的结构性变化，复杂的、创新型金融工具作用越来越大，表外交易模式占比日益增大，而且资产支持商业票据渠道公司（ABCP Conduits）、结构性投资工具公司（SIVs）、对冲基金等新的市场参与者几乎不受监管或仅受较少监管，这造成金融体系透明度降低，并潜藏流动性风险。面对全球金融市场结构的调整，美国并没有顺应全球协调、统一监管标准的潮流和行动而采取根本性变革。次贷危机所暴露的是美国监管方面的一些深层次问题。面对市场新的变化和发展又没有法规明确授权，监管者的手脚被进一步束缚，使得原本具有优势的分散监管体制反而演变成一种劣势。
　　未来改革趋势
　　美国金融监管体制未来改革趋势尚存争议，本文认为可以从如下四个方面进行分析和思考。
　　第一，金融监管将从宽松的监管周期向从严监管周期转变。考察全球金融监管发展历史，金融监管的严格与宽松程度呈周期性变动，当市场的竞争压力加大，各国将会推动金融自由化进程，放松监管；当金融风险加大，甚至金融危机来临时，各国将会以此为契机展开金融监管改革，从而推动宽松的监管周期向从严的监管周期转变。
　　上一个全球金融监管放松周期始于20世纪80年代，以英国、日本以及美国为代表。全球金融监管的放松潮流在促进全球金融快速发展的同时也积聚了金融风险，并为此次全球金融危机的爆发埋下了伏笔。而金融危机往往会推动金融监管改革的步伐，严格金融监管周期随之来临。危机促使全球金融监管改革提速，美国颁布的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，虽然没有结束美国金融机构的混业经营，但涉及广泛的改革条例，将推动美国回归从严的金融监管周期。但仍然可以预计，当下一个繁荣周期来临，市场竞争压力加剧，美国金融监管仍无法回避从加强监管到放松管制的回归。
　　第二，金融监管框架仍存在不确定性。美国金融监管改革仍将面临种种挑战，未来3～5年，金融监管改革方案的落地依然存在着诸多不确定性。金融监管改革方案的出台只是一个新阶段的开始，从改革方案到具体实施的进程不仅是观念的交锋，也将展开新一轮利益的博弈。
　　在美国，谁来监管权力过大的美联储、央行的独立性问题、消费者金融保护与金融机构盈利空间之间的权衡、新成立的金融稳定监管委员会、消费者金融保护局与其他监管机构之间的协调等一系列有争议的问题，使美国金融监管改革法案的落地充满变数。美国金融监管法案后续大量建制立章的工作或将绵延数年，尤其是在未来，美国各个监管部门将集中进入法规制订阶段，各相关部门将制订各类法规243项、专项研究67项。实际上，这些细则的制订过程才会真正决定新法律将如何影响金融机构的行为，相关集团的游说也将影响监管细则的制订。金融监管改革的不确定性也可能最终使金融监管改革计划成为不同国家利益、不同政党之间利益调和的牺牲品，从而使美国金融监管最终丧失一次结构性调整的最佳时机。
　　第三，金融监管套利的机会依然存在。由于各国金融体制和监管措施的不同，目前全球还没有一个统一、协调的金融监管体系、法规和准则，不同国家之间仍将存在监管差异，金融监管套利仍将存在。美国通过了“大萧条”以来最严厉的金融监管改革法案，而广大新兴市场国家的监管门槛仍然较低，客观上为“监管套利”创造了可能。
　　美国的金融监管一向比欧洲严格，对银行业限制更多，这次改革则对银行业又施加了更多限制。尽管美国政府期望其他国家监管机构采取和美国相似的行动改革监管，但可以预计，其他市场不太可能追随美国制订相似法规，例如禁止银行业自营交易、限制衍生交易等。相反，其他国家的金融监管当局、金融机构可能非常具体地针对美国的新法规制订相应法规和战略对策，从事新的监管套利，以增强自己的竞争力，扩展市场份额。
　　美国对对冲基金、私募基金以及衍生品投资的新限制，将迫使美国银行在未来几年内逐步减少有关投资，并且有可能使银行的相关投资向监管相对宽松的地区迁移。未来，香港地区、新加坡有可能成为监管套利的“洼地”。由于香港地区实行低税率，成立基金的成本较低且不限制卖空，而且拥有紧邻我国大陆市场的优势，对对冲基金形成了独特的吸引力。根据另类投资管理协会（AIMA）的数据，2009年底，在香港地区注册的对冲基金共有542只，是2004年的五倍。此外，对冲基金研究机构（HFR）的报告显示，2010年一季度，全球对冲基金共有约677亿美元的资金净流入，资产总规模达1.67万亿美元，而同期亚洲对冲基金的资产规模达770亿美元。预计未来两年，亚洲（除日本外）的基金资产规模将增长70%，超过全球50%的增速。当前，在人民币汇改及人民币升值预期不断强化背景下，随着人民币跨境贸易结算范围的扩大和人民币在境外数量不断增加，这些因素可能加剧国际资本利用中国大陆、香港地区与全球金融监管的差异进行套利，热钱流动更加频繁，从而对金融市场及资产价格产生不利影响。
　　第四，美欧金融监管合作取得进展，但仍存在困难。金融稳定委员会（FSB）成立以来公布了金融监管改进报告、薪酬管理原则、30家金融巨头跨境监管等一系列方案，这表明国际金融监管合作已经跨出了历史性第一步。国际监管合作不仅是防范外源性、系统性风险的重要措施，同时也有助于统一各国在金融监管改革上的尺度，避免其他国家或地区较为宽松的金融市场环境对已有国际金融中心地位造成威胁。为加强跨境和跨职能监管，减少不必要的差异，克服对具有全球和地区重要性公司的监管障碍，采取更协调的早期补救行动，母国将努力加强与东道国的合作，以确保沟通渠道的畅通。
　　欧美尽管都认同制定统一规则的重要性，但在具体措施的考虑上又都表现出“单边主义”倾向。欧美之间的利益分歧将注定全球金融监管合作的进程仍将存在摩擦，这主要体现为：（1）薪酬方面。法英德三国将从2011年开始征收银行税，美国并未最终要求银行将其高管的薪酬与银行业绩挂钩，此外，其他国家的大银行高管薪酬仍未与银行业绩挂钩。（2）对冲基金方面。美国不同意欧盟对美国对冲基金的限制措施，公开对欧盟拟议中的对大型投资基金的新管理措施表示反对，认为欧盟对私营证券和对冲基金的限制措施，将构成对美国企业的歧视，实际上是将其赶出欧洲市场。（3）资本金方面。美欧在补充银行资本金方面的执行力度差异较大。（4）伦敦与纽约国际金融中心地位的竞争方面。虽然美欧竞相推出看似严厉的金融监管改革方案，但在如何维护本国或地区国际金融中心地位方面存在诸多分歧。
　　总之，虽然美国监管者意识到全球性金融机构合作监管的重要性，但由于各国存在利益分歧，短时期内没有办法构建一个全球统一的金融监管体系，全球金融监管合作与国际协调的道路还很漫长，世界主要经济体的监管机构将继续“各自为政”。
　　（作者系中国银行战略管理部副总经理、研究员）