美国对系统重要性金融机构的监管:问题与启示

　　次贷危机引发的全球金融危机使“系统风险监管”、“宏观审慎监管”等概念备受重视，“系统重要性金融机构”的概念也随之提出。按照金融稳定委员会（FSB）的定义，系统重要性金融机构（SIFIs）指“由于规模、复杂度与系统相关度，其无序破产将对更广范围内金融体系与经济活动造成严重干扰的公司”。系统重要性金融机构的提出既不是完全基于功能进行的分类，也不是完全基于机构类型的分类，这就使得对系统重要性金融机构的监管不能直接套用功能型监管或机构型监管的理念，从而成为金融监管中的新生事物。
　　目前，美国、欧洲与我国均开始了对系统重要性金融机构的监管实践，通过对发达国家监管现状与存在问题的分析，对我国的系统重要性金融机构监管有着巨大的参考价值。美国作为次贷危机的源头，对系统重要性金融机构的监管教训更加具有借鉴意义。
　　监管现状
　　美国对系统重要性金融机构的监管仍在不断完善。目前，总体的监管理念与监管框架已经确立，争论主要是细节的修补。总体来看，美国对系统重要性金融机构的监管是建立在巴塞尔资本监管协议理念之上、侧重资本充足率监管的从严监管体系。
　　2011年6月3日，美联储理事丹尼尔•K•塔鲁洛表示，为金融体系带来极大不稳定性风险的超级金融企业应满足额外的资本要求规定，且应随着企业扩张的“系统性足迹”变得更加严格。作为资本金要求从严监管的体现，2011年6月15日，美国联邦存款保险公司等监管机构落实了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》的《柯林斯修正案》，要求美国大型银行须与规模较小银行遵守同样的最低资本标准，体现了对大型银行的更严格监管。值得注意的是，《柯林斯修正案》是对“巴塞尔协议III”的回应，将系统重要性的非银行金融企业包括在内，因此这一针对大型银行的严格监管很可能进一步延伸至全部具有系统重要性的金融机构。
　　监管存在的问题
　　美国对系统重要性金融机构的严格监管，无疑有助于控制整个金融体系的系统性风险。但是，在相对完整的监管框架之下，仍存在一些难以解决的深层次问题。
　　首先，监管力度与监管成本仍需权衡。如前所述，美国对系统重要性金融机构的监管是基于“巴塞尔协议III”的理念。“巴塞尔协议III”基本沿袭了之前协议的监管框架，但对最低资本要求进行了调整，引入了一些新的资本要求组成部分。对于系统重要性金融机构，出于宏观审慎监管的需要，增加了用以吸收损失的“系统性资本附加费”，要求系统重要性金融机构具有更高的吸收损失能力，这是“巴塞尔协议III”的重大突破。
　　但是，对于系统性资本附加费占风险加权资本的比重，并没有明确而严格的规定。2011年6月3日，美联储理事丹尼尔•K•塔鲁洛表示，按照“预期冲击”方法，如果系统重要性金融机构倒闭带来的损失比普通金融机构高N倍，那么就应提高资本附加费，使系统重要性金融机构倒闭的概率降为普通金融机构倒闭概率的1/N。据此，塔鲁洛认为，增加的资本附加费应该为“巴塞尔协议III”标准的20%～100%。因此，即使以普通股最低资本要求（计入留存缓冲）的标准（7%）计算，资本附加费占风险加权资本的比重也在1.4%～7%之间。
　　由此可见，对系统重要性金融机构的资本附加费要求显然较高且过于宽泛，从而导致了大型金融机构的“反弹”。6月7日，摩根大通首席执行官詹姆斯•迪蒙在公共论坛发表意见，认为过于严格的资本充足率监管将增加银行业的监管成本，在失业率居高不下、房地产市场低迷的