英国银行业围栏改革述评

　　 欧债危机看不到结束迹象，但本轮危机中为救助陷入困境的苏格兰皇家银行，英国政府耗费了450亿英镑，至今仍令民众愤愤不已。为避免在下一轮金融危机中再为过度冒险的大型金融机构的失败行为埋单，英国成立了由央行前首席经济学家约翰•维克尔斯爵士领导的银行业独立委员会（简称“委员会”），负责起草新的银行业改革方案，试图对英国现有的银行业经营体制和监管制度进行改革。2011年9月，委员会提交了最终报告，提出了“围栏改革”的建议。英国的银行业围栏改革能否避免政府为银行再次埋单？它将对世界产生何种影响？本文试予以分析。
　　
　　围栏改革的目标
　　银行业独立委员会的改革报告旨在为英国银行业创造更安全、更具竞争力的环境，使银行业拥有更强的抵御风险能力，避免未来发生金融危机时，政府被迫为银行失败行为埋单。改革的目标是在英国建立充分保护存款人利益、支付体系运转安全、能有效将储蓄转化为实体投资和金融风险管理良好的银行体系。要实现这些目标，银行需要保持强劲的竞争力，为客户提供所需的金融服务和产品。
　　委员会认为，实现这些目标有利于维持英国的国际金融中心地位，有助于提升英国经济的竞争力，也有利于促进国际金融稳定，尤其是欧洲的金融稳定。
　　
　　围栏改革的内容
　　要实现银行业稳定需要“多管齐下”，英国新的金融政策委员会实施的宏观审慎监管有助于减少金融系统的波动，但房地产市场对金融体系的冲击仍难以避免。然而，英国目前在国际金融市场上保留着相当大的风险暴露，这些风险源于英国银行的全球业务。
　　新的审慎监管局通过改进监管，可以克服本轮金融危机中暴露出来的监管缺陷，但信息的不完全意味着监管永远不可能完美。实际上，国家不应该经营银行，在市场经济中，私人部门应该在有效监管框架下遵守市场的法则。
　　如何建立理想的监管框架？报告认为需要采取以下措施：一是使银行更多地吸收损失；二是使陷入困境的银行可以更容易、低成本地破产；三是抑制银行过度冒险的冲动。
　　吸收损失原则
　　有两方面因素制约着银行的损失承担。一是相对于经营风险的银行股本的严重不足。英国银行业资产与股本的杠杆率被放大到40倍，两倍于历史上的正常水平。之所以如此，原因是缺乏对杠杆率的严格限制，现有的监管规则是对资本充足率的要求。但给定的风险权重是不可靠的，当风险权重下调时，风险事实上正在上升。二是当银行本身不足的资本受到侵蚀时，债券在吸收损失方面的作用甚微。债券持有人在银行破产时通常可以承担更大的损失，但出于对银行破产所产生的服务中断、风险传染和金融市场恐慌的担忧，政府不得不用纳税人的钱来救助银行。由于在破产清算中，普通储户并不享有清偿的优先权，因此，英国的金融服务赔偿计划中，作为存款保险人不得不承担相关损失。银行的经营风险不可避免，但纳税人不应该为此埋单。未来银行应该持有更多的资本，且其债券持有人在银行破产时应承担部分损失，从而使普通存款人利益得到保护。
　　“巴塞尔协议Ⅲ”要求银行核心资本充足率到2019年最低达到7%，风险权重设定更为严格，同时要求银行杠杆率不得超过30倍，并要求全球系统性重要银行的资本充足率达到9.5%，要求那些系统重要性增加的银行额外提供1%的损失准备金。尽管巴塞尔委员会在银行监管方面迈出了重要一步，但独立委员会认为“步子”仍不够大。原因在于，“巴塞尔协议Ⅲ”对银行资本充足率的要求太低，30倍的杠杆率约束过于宽松，及未确认债券吸收银行损失的原则。
　　结构性分离原则
　　一些英国银行同时从事国内零售银行业务、全球公司银行业务和投资银行业务，这些经营活动能产生巨大的经济价值，但同时承担着较大风险，如与房地产价值相关的零售银行业务风险。这些银行的混业经营给公共政策制定者带来忧虑，因而，结构性改革的建议主要是实行零售银行业务与公司银行业务、投资银行业务的分离，以解决利润私有化和亏损社会化的问题。
　　首先，结构性分离应当使政府解决银行危机更容易、成本更低。不同的银行危机解决方案意味着股东、债券持有人、存款人在银行破产时的不同清偿顺序。例如银行破产清算时，被其他银行兼并，股东和债权人的利益就会部分甚至全部受损。合理的清偿顺序可以防止危机的传染、避免纳税人埋单和确保零售银行服务的持续与安全。对于储蓄存款人来说，他们并没有替代选择。结构性分离可以使政府制订更好的针对困难银行的政策，从而减轻纳税人救助困难银行的成本。结构性分离的最大好处是政府可以更容易地要求陷入破产的零售银行、公司银行和投资银行的债券持有人在必要时承担损失，而不是由纳税人承担。
　　其次，结构性分离有助于实现零售银行与外部金融冲击的隔离，如欧洲主权债务危机的冲击，这对于持有庞大而复杂的国际风险头寸的英国银行业来说尤为重要。金融危机前，英国银行业在公司业务和投行业务中的杠杆倍数被过度放大，因此，结构性分离可以使零售银行免受高风险业务的冲击。
　　最后，结构性分离有助于维持英国领先的国际金融中心地位，并使英国银行业更加稳健。结构改革使英国银行业零售银行业务达到比国际银行业更高的资本充足率标准，但英国银行业公司业务和投行业务则接受国际统一监管要求。委员会认为，没有结构性分离改革就无法实现英国零售银行业务的稳健和批发业务、投行业务保持国际竞争力的双重目标。
　　然而，结构性分离需要付出一定的代价。银行的直接经营成本可能上升，如果结构性分离阻碍了零售银行存款流向家庭按揭贷款和企业投资，英国经济增长将受到抑制。结构性分离会使同时需要零售银行和投资银行业务的客户感到不便。虽然在混业经营的大型银行中，公司银行业务和投资银行业务会给零售银行业务带来风险，但有时这些业务也能够缓释部分零售银行的风险。
　　另外，对零售银行业务提高资本充足率要求会导致银行补充资本和融资成本的上升。但委员会认为，迄今为止，由此导致的成本并不会超过社会救助陷入困境银行的成本，因此，对于整个社会来说，结构性分离不会导致经济运行成本增加。
　　关于结构性改革的措施，银行业独立委员会通过对结构性改革的成本收益分析发现，最佳政策是要求英国银行业在零售银行业务与公司银行、投资银行业务间建立“围栏”，而不是彻底分拆。围栏改革的目标是保护银行拥有充足的资本金，为实体经济和银行客户提供持续、有价值的金融服务，并确保零售银行业务准备金不受外部意外事件侵蚀，以及在银行经营失败时不需要政府救助仍能正常运营。这需求英国银行业的零售银行机构与公司银行、投资银行业务机构在法律、经济和运行上相互分离，拥有不同的治理结构和企业文化。委员会认为，围栏改革可以获得分业经营的主要益处，且改革成本相对较低。
　　围栏的范围
　　哪些银行业务应当置于零售银行的“围栏”之内？委员会认为，为普通个人和中小企业提供存款、贷款的金融服务应当置于围栏之内。将英国零售银行与外部冲击和金融传染相隔离，意味着许多金融服务和产品不允许在围栏内提供。如果银行支付服务不是向欧洲经济区内的客户，如为非欧洲经济区内的存款人和非金融机构提供中介服务，或直接增加银行在国际市场的风险头寸以及其他威胁银行稳健经营的金融服务（如购买贷款、投资证券或衍生品）都将被禁止。
　　但为开展零售银行业务进行的批发融资，如将非个人或中小企业的存款发放给大型非金融机构，对围栏银行是允许的。围栏改革的严格实施会增加银行现有商业模式向未来体制转换的成本，同时可能增加资产负债的错配风险。
　　
　　目前，英国银行业总资产超过6万亿英镑，相当于英国GDP的4倍。按照围栏改革的标准，约有1/6到1/3的银行资产需要进入“围栏”之内。
　　对“吸收损失资本率”的建议
　　委员会建议，零售银行及其他大型银行集团至少应保持主要吸收损失资本率（资本充足率）为17%～20%，吸收损失资本包括股本和长期未担保的债券，对于有可能需要英国政府救助的大型银行，监管当局可以额外要求3%的资本。委员会建议英国存款保险公司在银行破产时，对存款人优先赔偿，让长期的非担保债券持有人承担部分损失。
　　改革时间表
　　委员会尽管希望政府和国会对其围栏改革建议积极反应，并尽早实施。但是，要对大型银行进行业务分离并增加准备金要求，显然需要一个较长的过渡期，因此，建议围栏改革实施时间应不晚于“巴塞尔协议Ⅲ”的生效时间——2019年。
　　
　　对围栏改革的评价
　　第一，围栏改革是英国政府转向温和的分业经营、分业监管模式的尝试。目前，国际银行业经营和监管体制大致可以分为两类：一类是混业经营，集中监管；一类是分业经营，分业监管。应当说，国际银行业主流的经营模式是混业经营，即综合化经营，只有中国等少数国家仍实施分业经营。但是，本轮金融危机使实施混业经营的欧美国家银行业遭受重创，政府为救助“大而不倒”的金融机构付出了巨大代价，引发社会不满。因此，如何防止大型金融机构的贪婪再次给社会带来灾难，英国银行业独立委员会提出了温和的分业经营和区别监管的模式，即“围栏改革”。围栏改革要求大型金融机构将零售银行业务与公司银行、投资银行业务分离，并对零售银行业务机构提出了更高的资本充足率要求——当前水平的两倍，银行业公司银行、投资银行业务则遵守国际监管要求。但委员会建议大型银行将业务进行分离，并不像《格拉斯-斯蒂尔法案》要求拆分金融机构那般果断和强硬，因此，围栏改革可以称为温和的分业监管改革尝试。
　　第二，围栏改革可操作性不强，最终可能终沦为一纸空文。围栏改革的核心目标是减轻政府救助经营失败银行的成本，防范“大而不倒”传统所产生的道德风险。但委员会想在减轻政府救助银行成本的同时，不让银行业“伤筋动骨”，不能影响英国的实体经济，也不能动摇英国全球第二大国际金融中心的地位。因此，委员会的改革方案患得患失，提出了理论上既可控制零售银行风险又不影响银行经营的改革方案。但是，在不分拆大型金融机构业务情况下，仅靠“围栏”是无法隔离风险的。因为同一银行中不同部门遵守不同的监管标准，监督监查会面临巨大的困难。另外，当金融机构同时从事零售银行、公司银行和投资银行业务时，仅靠结构性分离的围栏无法防止风险的相互传染。最后，对零售银行要求高达17%～20%的资本充足率，不具有可行性。如果严格执行，银行业要么破产，要么大幅收缩资产，这两种结果都是政府不想看到的。
　　第三，在欧洲主权债务危机阴霾依然笼罩全球的今天，任何大刀阔斧的改革都将被束之高阁。“维稳”已成为全球各国政府的首要任务，围栏改革更多是英国政府为获取民众支持的一场“做秀”，不会在历史上产生大的影响。
　　（作者单位：中国民生银行）