横琴政策创新撬动澳门经济适度多元之门?

　　横琴开发肩负着深化粤港澳合作、推动广东经济社会转型发展、促进澳门经济适度多元发展和维护港澳地区长期繁荣稳定等重大的战略目标，横琴被赋予“粤港澳紧密合作的新载体”的角色定位。横琴开发的关键，在於横琴拥有特殊的政策优惠，横琴创新政策由此成为人们关注的重点。人们关心的是，横琴的政策创新何以承受各种战略任务之重。然而，单独依靠内地政府针对横琴开发的政策创新，并不足以支撑促进澳门经济适度多元发展等战略任务。横琴创新政策的颁布，为澳门经济适度多元的发展无疑注入了强心剂，与此同时，需要澳门特区政府积极出台鼓励横琴开发的政策，进一步理顺横琴开发中各合作主体的关系，以更好实现横琴开发对澳门经济适度多元发展的拉动作用。
　　“横琴之特”带来澳门经济
　　多元发展的强音
　　“比特区更特”、“特区中的特区”是粤澳携手宣讲横琴政策创新的核心主题，表明横琴新区将享受着比特区还特殊的政策。横琴新区将在“特区”加“保税区”的双重特殊制度下，建立与港澳自由港政策相适应的经济自由机制，促进粤港澳人流、物流、资金流和资讯流的聚合流动，为支援澳门经济适度多元发展创造条件。其中，特殊的通关制度和税收优惠，是横琴各项政策创新中最为亮眼的政策。
　　作为当前中国唯一的粤港澳紧密合作示范区，创新通关制度、口岸分线管理是横琴创新政策的突破口。未来横琴的通关制度，并按照“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”的原则实施分线管理。具体而言，在横琴与澳门之间设定为“一线管理”，承担出入境人员和交通运输工具的出入境边防检查、检疫功能；在横琴与内地之间设定为“二线管理”，主要承担货物的进出境报关、报检等查验监管功能。同时，“分线管理”的通关模式中还对澳门居民进出横琴实行更加便利通关措施。这种先行先试的“分线管理”通关模式，使横琴称为“自由贸易区”，有利於全球优秀企业及资金流向横琴，也可以从而极大地推进粤港澳一体化的进程和步伐，进而为澳门非博彩行业的发展提供了广阔的空间和机遇。
　　降低税率、放宽免税适用范围的税收优惠是横琴创新政策的核心。在中国内地，横琴是东部地区享受企业所得税优惠政策的首个区域。在横琴，符合条件的企业按15％税率徵收企业所得税，这个政策的落实将为横琴新区旅游休闲、商务服务、金融服务、文化创意、中医保健、科教研发和高新技术等产业发展奠定良好的基础。同时，在横琴工作的港澳居民的个人所得税暂由广东省政府按内地与港澳个人所得税负差额对港澳居民给予补贴税。此外，在横琴，企业间货物交易将免征增值税和消费税。与国内现有保税区域相比，除生产加工、仓储物流等企业外，横琴发展的产业范围更多的是商务服务、休闲旅游、文化创意、金融服务和科教研发等企业，企业间货物交易免征增值税和消费税范围将大幅扩展，形成更加完善的营商环境，为澳门多元产业的发展提供基础和支撑。
　　制度激励需要双重政策创新
　　横琴政策创新体现国家对横琴开发的支持。由於横琴开发承担着促进澳门经济适度多元的重任，横琴开发的成效不仅依赖於内地政府的政策创新，也要依赖於澳门特区政府的政策创新。也就是说，单独依靠内地政府的政策创新来引导横琴开发是不够的，为了加快澳门经济适度多元发展的进程，澳门特区政府应该加大政策激励和创新的力度，出台相关的政策激励中小企业积极参与横琴开发。
　　崔世安特首在此次的《粤澳合作框架协议》暨横琴政策创新宣讲会中指出，特区政府将全力从法规完善、机制建设、资源投入等方面，积极推进框架协议和横琴创新政策的落实，有关支持本澳中小企业参与横琴发展的相关政策正加快制订之中。这显示了，澳门特区政府已经意识到，要充分发动社会各方和中小企业的力量参与横琴开发，以加快借助横琴开发实现澳门经济适度多元的发展步伐。从当前的情况看，特区政府应该从中小企业需要解决的问题以及澳门重点培育的产业出发，出台相关的政策。
　　一方面，特区政府需要着眼於当前澳门中小企业面临的各种难题出发，激励中小企业参与横琴开发。相关的调查研究表明，当前困扰澳门中小企业发展最大的难题莫过於人力资源和资金的问题。其中，“请人难”更是中小企业面临的普遍难题。“本地工人不愿意做，而外地劳工的名额又很难申请”，是不少中小企业主共同的困惑。有鉴於此，特区政府可以考虑从人力资源政策创新和融资政策创新方面着手，对参与横琴开发的中小企业提供一定的政策倾斜。
　　另一方面，澳门特区还可以从产业政策入手，对当前澳门正在重点培育的文化创意产业、会展业、物流等新兴产业进入横琴发展提供政策优惠，延伸澳门文化创意产业等新兴非博彩行业的发展链条，同时致力提供较好的商业配套服务，搭建发展平台，消除文化创意产业等行业进入横琴发展的忧虑，尽量为澳门企业参与横琴开发降低异地投资风险做好各方面的服务工作。事实上，在粤澳横琴政策创新宣讲会後，有文化创意产业行业人士就表示，横琴政策创新并没有对澳门文化创意产业的发展提供明确的政策支持，因而表现出对参与横琴开发的信心不足。在这方面的政策激励应该由澳门特区政府进行补充和强化，只有来自内地和澳门特区政府的政策创新和优惠政策双管齐下，才能有效激励澳门中小企业和非博彩行业积极参与横琴开发，从而最终推进澳门经济适度多元发展的进程。
　　理顺横琴开发合作主体的关系
　　横琴开发的成效，不仅要取决於内地和澳门双方共同出台优惠政策，提供制度激励，确保澳门经济适度多元发展以及推动广东经济社会转型的实现，而且从深层次上要取决於横琴开发合作主体关系的协调和理顺。
　　应该讲，《粤澳合作框架协定》对横琴开发的立场是非常明确的，就是“合作开发横琴”。具体而言，“珠海发挥横琴开发主体作用”，“澳门特区政府研究采取多种措施，从资金、人才、产业等方面全面参与横琴开发”，“建立粤澳合作开发横琴协调机制，支持横琴新区就具体合作项目与澳门特区政府有关部门直接沟通”。从《粤澳合作框架协议》的以上规定来看，横琴开发的合作主体主要是珠海、澳门特区政府、以及横琴新区。其中，珠海发挥主体作用，澳门的角色是全面参与，而横琴新区可以在具体合作项目与澳门特区政府有关部门直接沟通。
　　可以预料，《粤澳合作框架协定》所规定的“主体作用”、“全面参与”以及“直接沟通”等原则，在未来合作开发横琴的实践中估计将会产生一定的困惑。首先，作为主体作用的珠海，在地位上与澳门是不对等的。这似乎意味着，未来横琴开发中的很多重大问题都需要通过广东省与澳门的协商和谈判来决定，届时珠海的主体作用如何体现，珠海在探索体制机制创新方面又有什麽样的主动性和能动性？其次，澳门的全面参与如何确保？横琴开发项目并不是单向度为澳门开放的，更多的是由市场的力量进行自由选择、优胜劣汰，而竞争的结果不一定就是澳门的企业进驻横琴。事实上，广东省政府在8月22日在澳门举行完横琴政策创新宣讲会之後，8月23日下午就马不停蹄地在香港举行了“横琴政策创新暨投资推介会”。可见，除了澳门对横琴的“全面开发”之外，澳门以外的城市和地区也可能“全面开发横琴”。在市场自由竞争机制选择的情况下，澳门如何实现“全面参与”？澳门有无可能被边缘化？这些在目前来看都是悬而未决的问题。最後，横琴新区与澳门有关部门直接沟通，需要有具体的机制加以保障和启动。在目前来看，运行机制层面的制度建设并没有启动，这也为理顺执行层面上的合作主体间关系上增添了不确定性。
　　总之，合作开发横琴新区不仅是一个制度文本规范的问题，更在於制度运作机制的问题，如何在运行层面落实《粤澳合作框架协议》的制度精神和原则，需要在实践中不断探讨和完善。在目前来看，“横琴政策创新撬动澳门经济适度多元之门”的论断似乎为时过早。横琴政策创新的出台，只是为澳门经济适度多元提供了一些新的机遇和空间，需要从澳门政策优惠和理顺合作主体关系两个层面进行更为紮实的制度探索，才能让人们更加切实地看到通过横琴开发推进澳门经济适度多元的希望。
　　（作者系澳门理工学院社会经济与公共政策研究所副教授）