政府绩效审计存在的问题及对策探析

　　摘 要：随着我国社会主义市场经济的不断完善和民主政治建设的不断深入，人们期待政府高效、透明地管理公共投资和公共资源，并对其管理行为实施有效的监督和约束。为此，绩效审计将成为不可或缺的评价手段，但我国政府绩效审计的理论研究和实践时间不长，还存在很多问题亟待解决，解决好这些问题对促进我国经济建设具有重大意义。文章首先介绍了政府绩效审计的基本概念、作用和特征；进一步详细分析了目前我国政府绩效审计存在的主要问题及现状；最后，根据我国实际情况，提出了促进我国政府绩效审计发展的相关对策。
　　关键词：政府绩效审计 现状 问题 对策
　　中图分类号：F239.44 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2011）11-189-02
　　
　　一、政府绩效审计概述
　　1.政府绩效审计的含义。政府绩效审计就是指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和现代技术方法，对政府部门和国有企事业单位的项目活动的经济性、效率性和效果性，客观、系统地进行独立检查和评价并提出切实可行的建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。
　　政府绩效审计与我国现行财务审计有很大的不同。我国的财务审计，俗称“查账”，主要针对财务收支的真实性与合法性，重在监督财政预算资金在使用过程中是否有违纪违法行为。通俗地说，就是审计钱是如何花的，而政府绩效审计是考核政府的花钱效果。一般财务审计最大的弊端正是忽略了政府公共投资能否产生与投资相符的效益。
　　2.政府绩效审计的特征。政府绩效审计既不同于传统的财务审计，也不同于管理咨询及正常的行政管理活动，它主要有以下几个方面的特征：（1）方法的个别性。绩效审计不能用传统审计所通用的方法来完成，而应根据每一项绩效审计的特点，相应地制定不同的审计方案和方法。因此，应根据各种活动的性质和范围逐一调整审计程序，使其适用于每一审计环境，而不能不顾审计对象的特点来套用一般程序、一般方案和一般方法。（2）标准的多样性。政府部门及行政事业单位均属于非盈利机构，其业务活动的绩效既有经济方面的，也有非经济方面的，特别是社会绩效方面，很难从数量上进行计算和比较，更难从价值上加以描述。因此，进行政府绩效审计时，既要运用量化指标，又要运用定性指标；既需要运用价值指标，进行明确的评价，又需要运用不确定的、没有衡量标准的正当理由，笼统地加以评价。绩效审计评价标准的多样性，无疑会影响评价的确定性。（3）范围的广泛性。政府部门及行政事业单位的绩效审计主要对象虽然是其业务活动和资源使用情况，但由于这些单位的业务工作具有很广的辐射面，具有宏观管理和调控作用，单从其本身审计不可能得出正确的结论，只有将受其影响的有关部门和有关单位列为审计对象，进行有目标的全面审计，才有可能取得较为正确的结论。绩效审计范围的广泛性，无疑会增加审计的难度和影响审计结论的正确性。（4）对象的间接性。政府部门和行政事业单位的绩效除了少数表现为直接的经济效益外，大多数则表现为不可见的、间接的社会效益。如政府部门提供的服务和一些事业单位提供的精神产品，最终要通过接受服务和精神产品的单位或人员才能体现出来，即通过一定的媒体，以潜在的、转换的形式间接地表现出来。因而绩效审计的对象还具有一定的间接性。
　　3.政府绩效审计的作用。政府之所以关注和发展绩效审计，其根本原因是绩效审计能发挥财务审计所不能发挥的作用。财务审计有助于明确责任性，因为它就机构的财务信息是否公允、内部控制状况以及是否遵循法律和规章等问题提供独立的报告。而绩效审计有助于明确经济责任，因为它就政府组织、项目、活动和功能的效益提供独立的评价，为改善公共经济责任，为监督或采取纠正措施的有关各方作出决策提供信息。现代政府绩效审计，不是一种虚无的理论，而是一种实实在在的工作，是一种管理当局和政府行政领导想做而没有时间和精力去做的管理工作。因为他们对保护性控制失去了浓厚的兴趣，最讨厌审计人员的挑剔，只有在防护性的措施和控制有助于节约地、有效地经营管理时，他们才有兴趣。现代绩效审计，正是审计人员关心了这些官员和管理者所最感兴趣的问题，并对这些活动及有关控制进行观察和评价，而且持有一种探讨、分析和思维的态度，特别受到他们的关注和欢迎。开展政府绩效审计，有利于促进政府管理部门及有关行政事业单位适应市场经济发展的需要，促使他们为达成各自的管理目标，围绕提高效率和效果而不断地改进工作，加强内部控制，实现最佳管理。开展政府绩效审计，有利于经济、节约地使用各种资源，有利于建设一个廉政的政府、取信于人民的政府；开展政府绩效审计，有利于促进国家财政收支计划及目标的实现，有利于改善市场经济各方面的关系，维护正常的经济秩序和避免经济、政治风险。
　　二、我国政府绩效审计的现状及存在的主要问题
　　在我国，政府绩效审计的确是一个刚刚开始探索的新业务，对其范围、程序、方法、报告以及审计过程中的证据、标准等问题还没有深入地研究。自1983年恢复审计制度以来，我国曾多次强调经济效益审计，并在实践中进行了有效的探索，但与国外相比仍存在诸多问题，如政府绩效审计工作的开展成效一直比较低；绩效审计的理论体系缺乏，范围尚不十分明确；绩效审计的人员素质相对较低，所采用的方法和手段不够先进等等。
　　1.缺乏政府绩效审计法规和评价指标体系。我国最高政府审计机关——审计署自1989年起开始着手制定我国政府审计准则。1993年3月，审计署印发了《中华人民共和国政府审计准则（征求意见稿）》；1996年1月，审计署提出了《审计工作规范化建设规划方案》，并于1996年底发布了38个国家审计规范；2007年发布了新审计准则。但这些文件主要针对财务审计而没有一个专门的规范或准则来规定政府绩效审计。虽然在许多规范中也有“对效益进行审计监督”等字句，但却没有具体的条文内容。我国法规未涉及评价被审事项绩效的指标体系。西方大多数国家都制定有详细的绩效审计标准，如美国会计总署制定了七条公共部门绩效审计测试与评估标准，对难以量化的标准，建立了“优先实践”概念作为衡量标准，并实行“金额化”法。澳大利亚制定有详细的绩效标准，包括工作绩效、生产率、使用率、职工允许空闲的时间等标准。我国的新审计准则正在改变我国审计方面的各种欠缺，但离欧美等国的审计成熟度还有一定的差距。
　　2.政府绩效审计的证据难以收集。审计证据是证实被审计单位经济效益状况的载体，实施绩效审计必须获得充分、适当的审计证据。但在绩效审计中，审计人员通常面临的困难是难以获取审计证据，因为绩效审计的主要任务是“评价”和“建议”，所需要的审计证据不仅局限于报表、账簿，还表现为无形的、间接的社会效益，如建设学校、环保绿化、提供精神产品等，这样的效益就很难获取精确的审计证据。
　　3.政府绩效审计的内容难以固定。财务审计由于审计目标和内容的基本稳定，已形成固定的审计程序和模式，并有一套相对不变的证据收集、分析、判断方法。政府绩效审计则不然，不同政府机构、社会公共组织以及不同的公共支出项目之间，由于功能、性质的不同而有着完全不同的特点，特别是公共工程项目，从区域到规模、类别均有不同，无法进行简单的比较。尤其是有些公共投入，如生态环境治理，难以在短期内见到可以用数字描述的效益，使审计人员在作出审计结论时顾虑重重，从而在每一次审计时，审计人员都要针对不同的内容分别就审计范围、证据收集、标准选择进行仔细严密的斟酌。
　　
　　4.政府绩效审计的方法和技术难以统一。我国审计机关成立以来，虽然在绩效审计方面进行过多种形式的探索和尝试，也积累了不少经验，但尚未对绩效审计方法进行系统的总结，也没有对国外绩效审计方法进行系统的研究。由于审计对象和内容的不确定性，绩效审计没有一个统一的方法和技术，审计人员必须针对不同的部门选择不同的方法。例如，对国有资产投资部门，可以用财务审计的方法，而福利、教育、公共安全等部门，却很少能运用精确的衡量手段，审计人员必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量。这样，绩效审计方法和技术的不统一，给审计人员提供了任意选择的余地，从而加大了审计风险。
　　5.政府绩效审计的标准难以确定。评价标准问题一直是制约绩效审计有效开展的技术因素。政府部门和非营利组织机构业务活动的效益既有经济效益，又有社会效益。而目前，国家还没有出台权威的绩效审计评价标准，事实上要出台这样的标准也非常困难，因为政府绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准也难以统一，虽然对经济效益的衡量可以运用价值指标，但社会效益却无法量化，需要运用定性标准，这就需要分析各个被审单位或项目的具体情况，以此来进行综合评定。因此，绩效审计标准的不确定性给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
　　三、促进我国政府绩效审计发展的对策
　　1.完善法律法