我国行政审判案源普遍不足的现状及其司法应对

　　摘要：当前我国大多数地方中、基层人民法院行政审判案源普遍不足，从而严重影响了行政审判工作的科学发展。对此，有学者建议将行政诉讼的一审裁判权提级至中级法院行使，由高级法院对行政案件进行二审。文章建议，将行政审判从普通法院系统划分出来，成立专门的行政法院系统，专司行政案件的审理工作。行政法院系统由最高行政法院、高级行政法院、初级行政法院三级法院体系组成，采取二审终审制。文章还对行政法院司法辖区的划分、行政法院的人员配置、如何减少行政诉讼当事人的讼累等问题进行了探讨。
　　关键词：行政审判 案源不足 行政法院 司法改革
　　中图分类号:D925.3 文献标识码:A
　　文章编号:1004-4914（2011）11-078-02
　　
　　目前我国的行政审判机构设置模式是在普通法院系统内部设立行政审判庭专司行政案件的审理。这种设置模式有两个弊端，一是由于当前地方人民法院在我国地方国家机关权力架构体系中处于相对弱势地位，使得行政审判庭很难有足够的地位和权威依法审判行政案件，地方人民法院作出的行政判决公信力普遍偏低。一个重要的佐证是，2002年以来，我国行政案件的上诉率一直在30%左右徘徊，远远高于同期民事和刑事案件的上诉率。二是导致当前我国大多数地方中、基层人民法院行政审判案源普遍不足。
　　一、行政审判案源普遍不足的现状
　　据2011年最高人民法院工作报告，2010年全国各级法院审结一审行政案件129806件。截至2002年5月28日，全国法院行政审判庭共计3227个。至2007年10月31日，全国共有行政审判人员12034人，行政审判法官8482人（其中庭长1689人，副庭长1792人，审判员3961人，助理审判员1040人）。假如2010年全国行政审判庭数量与2002年相当，行政审判人员数量与2007年相当，则2010年全国各级法院行政审判庭年均审结案件仅39.6件，每名行政法官年均仅审结15.3件行政案件，远低于当前民事或刑事法官的年均结案数量。实际上，在一些地方，行政法官每年办理行政案件甚至不足5件。下面这份全国部分地区2010年行政审判结案情况表（见右表）会让读者对行政审判的案源不足情况有一个更为全面的了解。
　　对表的几点说明：
　　1.表中法院数量根据行政区划网（http://www.xzqh.org/html/）对2010年各省、直治区、直辖市内地级行政区划单位和县级行政区划单位数量介绍的相关统计，由一地级行政区划单位对应一中级法院，一县级行政区划单位对应一基层法院换算而来。
　　2.表中各省、直治区、直辖市2010年行政案件数字均来源于各省、直治区、直辖市高级人民法院2011年工作报告。表中宋体加黑的数字表示审结一审行政案件的数量，宋体不加黑的数字表示审结各类行政案件的总量。
　　3.表中平均每个法院审结行政案件数量的计算方法为：普通宋体表示某省（区、市）辖区内所有人民法院审结各类行政案件的平均数，加黑宋体表示某省（区、市）辖区内中、基层人民法院审结一审行政案件的平均数。
　　4.表中平均每名法官审结行政案件数量是以假设每个法院行政审判庭都有3名行政法官计算而来。
　　在上表列出的全国25省、直治区、直辖市中，西藏、青海年审结行政案件不足300件，年审结行政案件在1000件至2000件之间和2000件至3000件之间的省份各有5个，3000件至6000件之间的有7个，6000件至10000件之间的有2个，超过10000件的只有4个。
　　从平均每个法院每年审结的行政案件数量来看，西藏、青海平均每个法院年审结行政案件不足5件，法院年审结行政案件在10件至30件之间的地区有9个，年均审结行政案件超过100件的地区只有4个。
　　《行政诉讼法》规定，行政案件应当组成合议庭进行审理，故各级法院行政审判庭法官人数一般不应少于3人，否则将无法组成合议庭审理案件。假如以全国所有法院行政审判庭都有3名法官计算（事实上，如果按照2007年的数字，全国3200多个行政审判庭有行政法官8482人，平均每个行政审判庭法官人数也将近3人），全国有11个省份的行政法官年人均审结案件数不足10件，有20个省份行政法官的年人均审结案件数不足20件，年人均审结案行政案件超过50件的只有山东省和北京市。
　　二、案源不足严重影响行政审判的科学发展
　　2010年全国行政诉讼结案数量再次刷新历史纪录，同比增长7.7％，但即使这样，全国许多基层法院行政诉讼案件数量仍然只有二三十件甚至十几件、几件。案源不足导致了一系列问题：一是由于案件太少，许多地方基层人民法院的行政审判庭只有1名或2名法官，无法组成合议庭，审理案件时不得不临时从其他审判庭借人，而临时借来的法官又大多没有从事过行政审判，行政审判的质量根本无法保障；二是行政法官年均审结案件数与民事和刑事法官相比明显偏低，导致法院内部工作量分配的严重失衡，造成行政法官人才资源的严重浪费，也人为加剧了民事和刑事审判工作的案多人少矛盾，造成基层法院“忙的人忙死、闲的人闲死”的尴尬现状；三是由于行政案件偏少，一些地方让行政审判庭兼职审理民事案件或刑事案件，模糊了行政审判庭与其他业务庭室的界限，使行政审判庭的建制名存实亡；四是行政争议所蕴含的问题往往具有较强的专业性和技术性，且往往涉及大量的行政法规以及行政裁量权的行使，行政法官往往需要在大量的、长期的案件审理后才能掌握行政审判的真谛，处理好促进依法行政与维护相对人合法权益之间的关系。而我国当前大多数中基层法院由于行政案件数量少、审判人员少，再加上案件类型相对单一，行政法官很难在办案中积累足够的审判经验，也缺乏相互学习交流审判经验和心得的对象，从而不利于行政法官业务技能的提升和行政审判质量的提高；五是由于案件较少，一些地方法院领导对行政审判工作不够重视甚至长期不管不问，任其自生自灭，严重制约了行政审判工作的科学发展。
　　三、建议设立独立的行政法院体系
　　如何解决行政审判的案源不足问题？有学者建议将行政诉讼的一审裁判权提级至中级法院行使，由高级法院对行政案件进行二审。这一方案虽然可以彻底解决当前基层法院的行政审判案源不足问题，但笔者认为这并非最佳方案。其理由如下：
　　1.基于当前法院在国家机构中的现实地位，中级人民法院很难有足够的权威去审理那些涉及地级市以上人民政府及其所属部门的行政案件。
　　2.如果将2010年各省、自治区、直辖市的行政案件总量平均分配到辖区各中院，每个中院年受理案件数量少于200件的仍然有11个省份，少于100件的仍然有4个省份，案源仍显不足。笔者认为，我们的步子可以迈得更大一些。建议将行政审判从普通法院系统划分出来，成立专门的行政法院系统，专司行政案件的审理工作。独立的行政法院体系至少有两大好处：一是行政法院在人、财、物方面不受地方政府控制和管理，可以最大限度地保障行政法官独立、公正地行使审判权；二是可以优化审判资源的配置，提升行政审判人才资源的利用效率。设立行政法院后，以每名行政法官每年审理100件案件计，全国仅需要1300名行政法官即可审结2010年全国的行政案件数量，仅相当于当前全国行政法官总人数的15%左右。以平均每名行政法官配备3名审判辅助人员计，全国仅需要5200人左右即可轻松审结2010年的行政案件总量，还不足当前全国行政审判人员总数的45%。节省下来的五六千行政审判工作人员可以充实到民商事和刑事审判工作中去，以缓解民商事和刑事审判的案多人少压力。建议行政法院系统由最高行政法院、高级行政法院、初级行政法院三级法院体系组成，采取二审终审制。初级行政法院负责对省级以下人民政府或其组成部门为被告的行政案件进行一审。高级行政法院负责对不服初级行政法院一审判决提起上诉的行政案件的审理，同时负责对以省级及其以上人民政府或其组成部门为被告的行政案件进行一审。全国设最高行政法院，负责对不服高级行政法院一审判决提起上诉的行政案件的审理。
　　
　　四、行政法院司法辖区的划分
　　高级行政法院和初级行政法院的设置要打破目前司法辖区附属于行政区划的现状，不再与行政区划一一对应，而是通过划分司法区的方式设置。司法区的设置应当主要根据当前各地行政案件的收案数量，同时考虑不同地区的人口分布、经济发展、交通条件等实际需要。关于我国行政法院司法区的具体划分，笔者建议如下：
　　1.初级行政法院的司法区划分。（1）西藏、青海、宁夏由于每年审结的行政案件很少（均少于500件，西藏不足100件）。建议在该三地区各设一个初级行政法院。（2）河南、山东两省由于每年审结的行政案件数量很大，可以根据自身实际设立5-7个初级行政法院，每个行政法院的年受理案件数量控制在3000件至5000件之间。（3）除上述省份之外的其他省份，可以根据其行政案件数量等情况设立2至5所初级行政法院。其中，年审理案件数量少于2000件的省份（如海南、天津、贵州、黑龙江等），可每500至1000件行政案件设置一个初级行政法院；年审理案件数量2000件—5000件的省份（如江西、山西、陕西、云南、广西、湖北、吉林、浙江等），可每1000至2000件案件设一个初级行政法院。年审理案件数量5000件以上的省份（如河北、重庆、辽宁、江苏、湖南、北京等），可每2000至3000件案件设一初级行政法院。
　　2.高级行政法院的司法区划分。（1）山东、河南、四川、广东、北京五省（市）由于每年审结的一审行政案件数量较多，建议在上述地区各设立一个高级行政法院。（2）其余省份由于一审行政案件相对较少（均在7000件以下），为避免高级行政法院因缺乏足够的案源而造成人才和资源的闲置和浪费，可以将就近的几个省份作为一个司法区，设立一个高级行政法院。每个司法区的一审行政案件数量一般不应少于3000件。比如，西藏、青海、宁夏、甘肃每年审结的行政案件数量都很少，四省（区）每年审理行政案件的总和也不超过3000件，建议在上述四地区设立一个高级行政法院。另外，可以考虑将东北三省作为一个司法区，将广东、海南作为一个司法区，将云南、贵州、广西作为一个司法区，将湖南、湖北、江西作为一个司法区，等等。笔者认为，全国高级行政法院总数量控制在15家左右为宜。
　　五、行政法院的人员配置
　　1.对行政法院的人员和编制实行分类管理，具体划分为法官、法官助理、速录员、法警、行政管理类工作人员五类，并根据岗位的不同为每种编制设置相应的任职条件、待遇标准和职务等级。建议合理确定法官和各审判辅助人员的岗位职责，法官负责主持庭审、合议案件和审核、签发法律文书，法官助理负责庭前准备、调取相应证据、根据法官指示草拟法律文书、装订卷宗等事务性工作，速录员负责庭审记录，法警负责送达法律文书、维持庭审秩序和法院安保等工作。
　　2.关于审判辅助人员的配备，笔者认为，最高行政法院、高级行政法院每名法官配备审判辅助人员以3至5人为宜，初级行政法院每名法官配备审判辅助人员以1至3人为宜。考虑到行政案件的专业性和复杂性，以及行政法院由于辖区地域广阔而经常要到各地巡回办案等特征，行政法官的年均审结案件数量可能会比民事和刑事法官少一些，原则上行政法官年审结案件数量在50件至300件之间均属正常。
　　六、如何减少当事人诉累
　　按照笔者的方案，各行政法院的案件管辖范围一般都比较大，有些高级行政法院要管辖好几个省（市、区），这势必给会行政诉讼当事人带来种种不便，增加其诉讼成本。为尽可能减少当事人诉累，笔者建议采取如下措施：一是允许并鼓励当事人采取快递的方式传递诉讼文书，法院也应尽量采用特快专递的方式送达相关法律文书；二是探索实行网上远程立案，方便当事人起诉；三是开通网上办案平台，案件从接收材料、决定受理、编号立案、确定承办人、排期开庭、开庭审理、裁判文书送达、文书上网等重要环节都要作为案件流程管理节点，相关案件进展信息要在第一时间输入互联网，方便当事人随时查询；四是赋予行政诉讼原告对开庭地点的选择权，行政诉讼原告可以选择在行政法院所在地开庭或是被告行政机关所在地开庭。如果原告要求在被告行政机关所在地开庭，则行政法院应当到被告行政机关所在地开庭，以最大限度地方便当事人诉讼，减轻当事人讼累。
　　
　　参考文献：
　　1.中国法律年鉴.2002至2010年各版本
　　2.江必新.“官”民矛盾的和谐治理——中国行政审判的回顾与前瞻.人