村委会选举法律制度改革的政策性建议

　　摘 要：村民自治是我国改革开放这一历史背景下亿万农民的伟大创举。村民自治进程与法律的制定实施有着很大的关系。法律制度是实施包括村级直选在内的村民自治的前提条件和制度保障。如果没有全国统一的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）和各省制定的《村委会选举办法》，就很难设想村民自治能够逐步推进。当然，法律的制定并不能一劳永逸，它应该根据形势的发展而不断地补充和修改。随着法律的修改，村民自治进程也更能体现民意，也就有了更大的民意基础。
　　关键词：村委会选举 法律制度 政策性建议
　　中图分类号：D921.2 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2011）11-073-03
　　
　　肇始于20世纪80年代初的村民自治，是中国改革开放这一历史背景下亿万农民的伟大创举。在村民自治的选举、决策、管理、监督四个环节中，村委会成员的民主选举是较为关键的一个环节。村委会选举的规范与否，将决定着村民自治是否真正得到实施，并进而决定着乡村民主化的成效。村民自治进程与法律的制定实施有着很大的关系。法律是实施包括村级直选在内的村民自治的前提条件和制度保障。如果没有全国统一的《村委会组织法》和各省制定的《村委会选举办法》，就很难设想村民自治能够逐步推进。当然，法律的制定并不能一劳永逸，它应该根据形势的发展而不断地补充和修改。随着法律的修改，村民自治进程也更能体现民意，由政府推动的村民自治也就有了更大的民意基础。
　　一、我国有关村委会选举的立法活动
　　1982年宪法肯定了村委会是农村基层群众性自治组织，其领导人由村民选举产生，这就为村委会选举的立法工作定下了一个总的基调。1983年10月，中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求在改革政社合一的农村管理体制的同时，按村民居住状况设立村民委员会，中央还要求各地在建立村委会的同时，制定村委会工作简则，①以便制定全国统一的《村委会组织法》。
　　1987年11月24日，六届人大常委会23次会议以113票赞成、1票反对、6票弃权，正式通过《村委会组织法（试行）》。该法对村委会性质、地位、职责、产生方式、组织机构、工作方式以及村民会议的权力和组织形式等作了比较具体、全面的规定，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立了起来。更为重要的是，《村委会组织法》确定了村委会干部由村民直接选举产生的原则。在1982年宪法中只是确定了村委会干部由村民选举产生，而并没有确定是直接选举还是间接选举。
　　1998年是个标志，1998年11月4日，村委会组织法（正式法）通过，结束了长达十年之久的试行期。以此为契机，各省纷纷依据新通过的组织法，完备各省制定的组织法实施办法和选举办法，使组织法和选举办法更具操作性、规范性。截至2010年10月，全国有29个省（区、市）制定了村委会组织法实施办法，31个省（区、市）制定了村委会选举的地方性法规。2005年7月29日，山西省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《山西省村民委员会选举办法》，进一步完善了我省村民委员会选举制度，规范了选举程序，为搞好我省村民委员会换届选举工作奠定了坚实的法律基础。
　　为适应农村经济社会的深刻变化，特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的不断推进，在总结村民自治实践基础上，结合各地在7次以上的村委会换届选举中探索出的一些能够切实保障村民群众直接行使民主权利的经验和做法，2010年10月28日，全国人大常委会表决VoFuQKoujwRwDio1Pki7ew==通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，并颁布实施。修改后的村委会组织法着眼于规范程序、完善制度，主要从村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行了进一步细化完善，突出了完善村委会选举程序和对村委会选举中的贿选等违法违纪行为的查处力度。至此，我国农村基层民主政治建设的法律制度体系基本确立。
　　二、我国村委会选举法律制度存在的主要问题
　　（一）缺乏对村民权利救济和法律责任的规定
　　不管是中央层面、还是地方层面，立法缺乏对村民选举权利的诉讼救济制度的规定，缺乏对行政主体侵害村民选举权利的法律责任的规定，权利保障存在法律缺位问题。
　　1.中央层面的立法缺位。比如，村委会组织法只讲了应当如何进行选举，而没有讲违反选举规则后应受到的惩罚、制裁措施。规定过于原则，存在如下问题：第一，违法行为界定不当、列举不充分，无法准确认定。第二，举报主体界定不当，有权举报的村民究竟是权利受侵害的村民还是其他任何一个村民，而不问其有无选举权、其选举权利是否受到侵害。第三，有权受理的机关太多，且并未明确具体的处理机关以及各种机关处理决定的各自效力。第四，更未明确应如何处理、应追究何种法律责任和有权处理机关不依法处理的责任。万一这些机关不依法处理，怎么办。由此可知，中央层面的立法的确缺乏对村民选举权利救济制度、对选举纠纷与违法行为进行处理的规定。②
　　2.地方层面的立法缺位。既然在中央一级针对村委会选举开展的法律救济没有规范，那么各省、市、自治区一级就更难进行详细规定了。各省在制定出台实施办法和选举办法时，只能在现行法律框架内进行制度设计，不能够突破高位阶的宪法和村委会组织法等法律规范的精神和原则，否则就会违反立法法、有违法治基本精神。
　　3.立法缺位的负面影响。一方面，由于没有法律救济途径，村民的选举权利即使受到侵害，也无法通过法律手段加以解决，从而使法律赋予村民的选举权利不能得到有效行使。另一方面，由于法律缺乏对村民选举权利的正当救济，对选举违法行为查处不力会影响村民选举权利的行使。
　　（二）法律渊源上还存在着上位法与下位法冲突的问题
　　各省制定出台的村委会选举办法和村委会组织法实施办法在某些具体程序上存在着与高位阶的宪法和村委会组织法存在冲突的地方。
　　1.与宪法的冲突。宪法是村委会选举的根本法律渊源。根据我国宪法规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”各级各类关于村委会选举的法律规范和规范性文件，都应该依据宪法规定而制定，不应与宪法规定相冲突。但是，在大多数省、市、自治区制定的村委会选举办法中都对村民的选举权和被选举权进行了限定，特别是被选举权的限制性条件比选举权的限制性条件更为严格。
　　2.与村委会组织法的冲突。随着村委会选举的普遍推行，一些省份出台了村委会选举法，试图对村民选举权利救济作出规定，但这些法律文件的法律效力层次较低，且与上位法的村委会组织法存在着一定的冲突。上位法的村委会组织法没有赋予村民选举权利的救济权，但下位法的省级村委会选举办法却赋予了村民的选举权救济，这直接违背《立法法》的立法精神，其法律效力也大打折扣。
　　（三）保障选举的法律不能成为村委会选举权利保障的法律依据
　　实践表明，目前维护和保障农村村民选举权的实体法和程序法尚不能满足村民行使正当选举的需要，关于村委会选举的实体法与程序法存在着不平衡的问题。
　　1.从实体法来看，不管是行政法体系，还是刑法体系，均没有明确的法律条文直接适用于村委会选举的权利保障。作为规范村委会选举的唯一一部全国性法律，2010年10月新修订的村委会组织法对于诉讼救济只字未提，而只是规定“对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理”。根据这个规定，具体“依”什么“法”“处理”并不明确。依照罪刑法定原则和目前立法状况，这个“法”不可能是“刑法”，也不可能是行政法律。
　　
　　这样一来，破坏村委会选举的行为发生后，就没有合适的刑法和行政法进行保障，这不能不说村委会选举的立法存在重大的缺陷。当然，在对破坏村委会选举行为的司法实践中，仍然有不少同志按照破坏选举罪和破坏集会罪定性，但这种定性缺乏明确的法律依据，其合法性和正当性值得怀疑。
　　2.从诉讼法来看，不管是民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼，三大诉讼法都偏重于对公民财产权利和人身权利的保护，而没有将村民选举权利纳入其各自的调整范围，无法通过诉讼手段对侵害村民选举权利的行为进行救济、加以保护。③
　　民事诉讼法规定了选民资格案件，但民事诉讼法中规定的选民资格案件也只限于各级人大选举和国家机关领导人选举，不适用于村委会选举。这样一来就将选民资格案件排除在人民法院的司法审查范围之外。这不仅不利于保护选民的选举权利，而且为部分工作人员滥用职权创造了条件。
　　刑事诉讼法只能根据刑法的有关规定确定是否纳入自己的受案范围。我国刑法当中保护公民民主权利的破坏选举案，只限于人大代表和国家机关领导人选举。这样一来，对于村委会选举中出现的以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数的妨害选民自由行使权利的行为，并无具体的罪名来定罪量刑，导致刑事诉讼救济程序无法启动。
　　行政诉讼法虽然赋予了村民“民告官”的权利，但行政诉讼法的受案范围只限于国家行政机关侵犯公民人身权和财产权，而不包括村民的选举权、被选举权等政治权利。因此，针对村委会选举所引发的权利纠纷不能适用村委会选举。
　　三、我国村委会选举法律制度改革的政策性建议
　　村委会选举问题的存在要求我们根据农村实际采取一些对策性措施，以保障村民正当地行使选举权。一方面响应已有呼声、争取尽快制定统一的《村委会选举法》，并在该法中确立选举诉讼救济制度；另一方面要健全村民选举权的宪法、诉讼和行政救济体系，将现有的刑法和三大诉讼法加以修改，使其适用于村委会选举，以此控制村委会选举中的行政侵权和规范村委会选举行为。
　　（一）尽快制定全国统一的村委会选举法
　　前面已经谈到，目前保障村民选举权的实体法和程序法严重不平衡，相对来说，存在着一种重实体轻程序的现象。为了解决这一问题，建议应尽快制定出台一部全国统一的《村民委员会选举法》，用全国统一的村委会选举法来规范当前的选举行为。制定一部统一的村委会选举法，有利之处在于：第一，目前有了一部村委会组织法，应该有一部村委会选举法，并在该法中确立有关选举的诉讼救济制度，这样就可以使村委会的实体法和程序法相匹配。第二，可以使我国村委会选举法律体系更加完善。一旦制定全国统一的村委会选举法，各省市区人大常委会制定村委会选举实施办法，就会使我国的村委会选举法律体系中既有国家统一的专门法律，又有各具特色的地方法规，从而使村委会选举法律体系更加完善。第三，可以使我国目前推行的村委会选举更加规范。第四，可以使我国广大农民民主选举的权利得到更好的法律保护。第五，制定村委会选举法可以凸显选举在村民自治中的核心地位。
　　（二）建立健全村委会选举的行政救济体系
　　1.行政复议。行政复议主要针对行政机关及其工作人员侵害村民选举权利的违法行政行为。当行政机关指选、派选、直接罢免村委会成员、不依法发放当选证书、不及时处理与选举有关的争议和纠纷、对村民进行行政处罚违法等情形时，村民认为自己的选举权受到行政机关及其工作人员侵害，可以提出行政复议。这是因为依据行政复议法第六条的规定，④行政机关侵犯相对人合法权益的所有具体行政行为都属于行政复议的范围，它既包括相对人人身权、财产权，也包括相对人的选举权、被选举权在内的民主政治权利。另外，依行政复议法的规定，行政相对人可以对一定的抽象行政行为提起行政复议，因此从理论上说，村民如果对县、乡人民政府及其工作部门作出的有关村委会选举的规定不服，也能够提起行政复议。⑤因此可以先行将行政复议制度引入到村民选举权利救济机制中来，即村民对县乡人民政府及其工作部门作出的有关村民选举的具体行政行为或规范性文件不服时，可以申请行政复议。
　　2.信访救济。信访制度从性质上说既是行政救济制度，又是监督行政制度，但更主要的是一项行政救济制度，是以行政复议和行政诉讼制度为主体的我国行政救济制度的补充。很多省级选举法规规定，村民可就选举事项向有Sjf26NrDwqJQ/1Rw9YPlog==关行政机关申诉，这种申诉其实是包括信访在内的。完善信访制度，目前应明确具体的受理机关及其职责，完善其工作程序，增强信访工作的透明度。⑥
　　3.行政复议优先于行政诉讼。行政复议和行政诉讼是行政救济的两种重要手段，二者相比，行政复议应该优先。特别是目前还没有将行政机关侵犯公民民主政治权利的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围更是如此。有学者建议，在制定村委会选举法时应规定“村民委员会换届选举时，应当接受乡级人民政府的指导，乡级人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民有权就乡级人民政府违法干预村民自治的事项，向县级人民政府申请复议。对复议结果不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”由于选举的复杂性，在申请复议期间，应当不停止选举。
　　（三）建立健全村委会选举的诉讼救济体系
　　前面的研究表明，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种诉讼方式均不能对当前的村委会选举争议提供支持和帮助，因此，建立健全村委会选举的诉讼救济体系就变得极为必要和重要了。⑦有学者建议，应设立专门的村委会选举裁判机关，明确规定选举裁判机关的权利与义务、诉讼期限、可量化的处罚标准。但多数学者认为，专门的选举裁判机关运行成本过大，再加上按照我国现行宪法体制，不可能在权力机关、行政机关和司法机关之外另外设一套新体系，⑧因此建议应该设计一套完备、科学的选举诉讼程序，主要设想是扩大选举诉讼的范围，将村委会选举纳入到刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中关于选举的诉讼适用范围。这种救济模式的实质，是将各种选举活动纳入到司法审查的范围内，其优点是立法成本小，修改幅度也不大。具体来说：
　　1.修改《行政诉讼法》。将行政机关侵犯村民选举权的行为纳入到行政诉讼的受案范围，允许权利相对人提起行政诉讼；增加对行政机关侵犯村民选举权所应负的行政责任的规定，建立对行政侵权行为的行政赔偿制度。在行政诉讼救济中，应将行政主体在村民选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的受案范围，规定凡村民认为有关行政主体在村民选举中侵犯其选举权利的，均可提起行政诉讼。行政诉讼救济中还应增加关于行政机关侵犯村民选举权利应当承担的行政责任的规定，并可建立违法行政行为的行政赔偿制度。⑨
　　2.扩大民事诉讼法关于选民资格案件的适用范围。一方面，将村委会选举中选民资格案件列入民事诉讼程序，使《民事诉讼法》中适用“选民资格案件”的特别程序扩大适用于村民选举，在选民认为自己的选举权受到侵犯时，可在法定期限内向基层人民法院起诉，由法院按照民事诉讼法中的选民资格案件的程序进行审理；另一方面，扩大民事诉讼中选举争议的范围，把“候选人资格”等案件纳入《民事诉讼法》的诉讼范围；同时增加对村民选举委员会违法行为的认定和处理程序的规定，并可增加对侵害村民选举权利的民事责任的规定。选民认为其他选民或者候选人存在贿选、舞弊等违法行为，或者对计票、当选人资格有异议时，可在法定期限内，直接向基层人民法院起诉，由法院来裁决。
　　
　　3.扩大刑法和刑事诉讼法的适用范围。将破坏村委会选举的行为纳入到现行《刑法》的“破坏选举罪”，即将刑法第256条修改为：“在国家法律规定的政治性选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”或在“选举各级人民代表大会和国家机关领导人员”后，加上“村（居）民委员会成员”，扩大原“破坏选举罪”内涵。对其他破坏村委会选举、严重侵害村民选举权利、具有刑事违法性的行为，也可以规定在刑法中。
　　有了刑法对村委会选举的保护，在刑事诉讼救济中就比较容易解决权利救济缺位的问题。因为根据“罪刑法定”的原则，既然刑法应扩大破坏选举罪的适用范围，那么刑事诉讼法也应将村委会选举纳入到诉讼的受案范围。
　　[基金项目：本文为山西省2010年度软科学研究项目的阶段性成果，受山西省软科学研究计划资助，项目编号：2010041024—04]
　　
　　注释：
　　①1984年天津市率先制定出《村委会工作简则》，随后北京、内蒙古、新疆、西藏等地制定了相关简则。这些简则的颁布为制定全国性的《村委会组织法》奠定了基础。
　　②刘志鹏.村委会选举之村民选举权利救济研究.华中师范大学硕士学位论文，2003
　　③程咏梅.我国村委会选举制度的进一步完善.郑州大学硕士学位论文，2005
　　④对于村民选举权利救济纳入行政复议范围的可行性，可以从行政复议法得到。《行政复议法》第6条第（十一）项规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，公民、法人或者其他组织可以依照《行政复议法》的规定申请行政复议。行政机关侵犯村民选举权利的违法行为，即属于行政机关侵犯村民合法权益的“其他具体行政行为”，根据《行政复议法》属于可以申请行政复议的范畴。另外，根据《行政复议法》的第7条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的其他规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请。
　　⑤比如，对乡级或县级政府规定的选民登记、候选人条件等规定不服，可申请行政复议。
　　⑥刘志鹏.村委会选举之村民选举权利救济研究.华中师范大学硕士学位论文，2003
　　⑦张贤耀.村民选举权利研究.硕士学位论文.中国政法大学，2005
　　⑧程咏梅认为，按照我国宪法体制，不可能在权力机关、行政机关和司法机关之外另设一套新体制，因此，它只能隶属于某机关，而当前权力机关和行政机关都身陷选举争议中，不能当自己的裁判，只能设在法院内部。而法院本身不应有身份、职权的区别，因此也不合适。另外，另设一套从中央到地方的层级体制，经济成本过大，也不可行。由此可见，专设裁判机关的想法行不通。
　　⑨刘志鹏.村委会选举之村民选举权利救济研究.硕士学位论文.华中师范大学，2003
　　参考文献：
　　1.陈纯柱.村民自治中“四大民主”的法制化研究.社会科学研究，2003（3）
　　2.何泽中.论村民自治权的法律救济.法学论坛，2005（5）
　　3.王旭宽.村民自治权冲突及其法律救济的不足与完善.云南社会科学，2006（5）
　　（作者单位：山西省社会科学院 山西太原 030006）
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