国外小城镇发展的经验对北京发展的借鉴意义

　　摘 要：小城镇是我国城镇化体系中的重要组成部分，北京在发展小城镇中存在缺乏主导产业支撑、发展水平不平衡和建设资金不足等问题。国外许多国家十分重视发展小城镇，在小城镇建设、科学规划、资金扶持方面积累的经验对北京发展具有重要的借鉴意义。
　　关键词：国外小城镇 北京 发展 借鉴意义
　　 中图分类号:F207 文献标识码:A
　　文章编号:1004-4914（2011）11-019-02
　　
　　城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。我国正处于城镇化发展的关键时期，坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步提高城镇化水平，对于扩大内需、推动国民经济增长；对于优化城乡结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有重大意义。小城镇是我国城镇化体系中的一个节点，一个重要组成部分，是城之尾、乡之首。世界各国的城市化进程中，都十分重视发展小城镇，经过几十年的规划和建设，国外许多国家在小城镇建设方面积累了很多可以借鉴的经验。
　　北京是特大型首都城市，但却有320万农村人口和面积达15000平方公里的农村和山区，为世界首都城市中少有。全市城乡体系结构由中心城—新城—小城镇—新型农村社区构成。小城镇处于“农村头城市尾”的重要地位，是推进城乡一体化发展的重要区域。加快建设和发展小城镇，有利于改变当前中心城一支独大的发展格局，在全市范围内科学布局产业、合理分布人口；集约高效配置公共服务资源，加快推进城乡基本公共服务均等化；促进城市外迁人口和农村转移人口在小城镇集中居住，实现城乡社会管理的有效衔接。
　　一、北京市小城镇发展存在的问题
　　目前，北京市共有182个小城镇，其中31个小城镇已纳入中心城发展；43个小城镇纳入新城发展范围；108个为相对独立发展的小城镇，其中有42个被市政府确定为重点小城镇。这42个重点小城镇是门头沟区斋堂镇、潭柘寺镇、军庄镇；房山区韩村河镇、窦店镇、琉璃河镇、长沟镇、河北镇；通州区漷县镇、台湖镇、西集镇、永乐店镇；顺义区高丽营镇、杨镇、赵全营镇、李遂镇；大兴区采育镇、庞各庄镇、安定镇、榆垡镇、魏善庄镇；昌平区小汤山镇、阳坊镇、南口镇、北七家镇、十三陵镇；平谷区金海湖镇、峪口镇、马坊镇；怀柔区桥梓镇、怀北镇、汤河口镇；密云县溪翁庄镇、太师屯镇、西田各庄镇、古北口镇、巨各庄镇、穆家峪镇；延庆县康庄镇、永宁镇、八达岭镇、旧县镇。
　　1.小城镇缺乏主导产业支撑。主导产业是在一定经济区域内形成的、具有区域经济特色、代表本区域最高技术经济水平、能够带动本区域其他产业发展的产业，是对相关产业能够起到拉动作用的产业，也是一个镇域经济发展的品牌。随着经济发展，城镇化水平不断提高，北京小城镇建设中主导产业选择问题日渐突出。据对42个重点小城镇的案例调研分析，产业发展中存在产业结构不合理，主导产业发展不足，产业园区或农民就业产业基地招商能力不强，入园企业效益不佳，基础设施建设滞后等问题。因此，小城镇的镇区人口和建设规模相对较小，在小城镇落户的企业，并没有对小城镇的发展形成重要的支撑。
　　2.小城镇发展水平不平衡。由于北京市小城镇地理位置的差异，造成了北京市小城镇在发展水平上的不平衡。区位优势明显的大兴区西红门镇地处京南，北与丰台接壤，南临黄村卫星城，是北京的南大门。1999年前的西红门镇以农业种植为主要经济来源。近年来，西红门镇逐步由一、二产业向第三产业转变，由粗放式经济向集约型转变，并以四大新区（文化创意产业区、新兴经济聚集区、现代商贸汇集区、宜居宜业大社区）建设为龙头，实现了小城镇向现代化都市的精彩蜕变。北京市房山区韩村河镇位于房山区南部平原，南部与河北省涿州市交界。韩村河镇地势平坦，水源丰富无污染，发展高效农业具有得天独厚的条件。几年来，全镇以农业结构调整为突破口，围绕“旅游观光、畜禽养殖、籽种繁育和蔬菜生产”四个主导产业，形成各具特色的高效、优质、无害化特征的蔬菜基地、林果基地、籽种繁育基地和养殖基地。韩村河镇逐步成为北京郊区具有时代特色和现代化水平的京郊强镇。而远离城区的北京山区由于区位的特殊原因，虽然经济有所发展，非农产业劳动力比重大大提高，但并未向城镇大量集聚，城镇化水平依然很低。北京山区的经济发展水平与市区、郊区平原差距很大。山区经济是一种财政靠乡镇企业、农民收入靠家庭经营的经济。山区处于一个相对“封闭”的区位，不仅制约了山区经济的发展，而且使山区居民文化素质长期处于较低的水平。北京山区的资源不足以承载人口不断增长的压力，山区的文化教育、医疗卫生和生活消费水平很低。比如怀柔的北部山区前、后安岭以北各乡镇；延庆东部山区凤驼梁东北各乡；门头沟西部山区清水河流域各乡镇。
　　3.小城镇建设资金投入不足。目前，北京市小城镇建设投入不足问题还比较突出。近几年，北京市小城镇建设取得了重要进展，基础设施不断改善，公共服务质量有较大提升，经济实力持续增强，人民生活水平明显提高。但小城镇发展水平与中心城、新城的差距还较大，小城镇人民加快建设发展的愿望十分迫切。据调查，北京市108个乡镇近3年人均全社会固定资产投资仅相当于全市平均水平的44%，且投资相对集中在区位好的重点小城镇，投资波动幅度也较大。特别是随着信贷、房地产市场调控力度的加大，小城镇建设融资渠道也进一步受到限制。
　　二、国外小城镇发展的经验总结
　　1.大都市周围建设卫星城市。在大都市周围建设卫星城市，可以分散人口，克服大都市的各种弊病。从上个世纪50年代开始，国外大城市就出现了失业和交通拥堵等“城市病”。在这一过程中，各国都实施了一系列“逆城市化”的政策措施，在土地、人口、生产、交通、贸易和税收等方面向小城镇倾斜，扩大了农村与城市的联结。法国巴黎从20世纪60年代末到现在，在其周围建设了5座新城，分别占地3万到15万公顷，每座拥有居民10万至20万，总数达75万人。新城50%以上的就业年龄段人口在本城就业，缓解了巴黎的人口和就业压力。此外，由巴黎向四周辐射的高速公路、大区快线地铁、郊区铁路及国家公路大部分通过这些新城，形成了公共交通网络，解决了与巴黎和其他地区的交通问题。新城的全新基础设施、政府的优惠税收政策和潜在的开发远景，对高科技产业、大型制造业以及第三产业都产生了极大的吸引力。还有英国的伦敦及韩国的首尔也分别在其周围建设了卫星城市，首都人满为患的压力得到了不同程度的缓解。
　　2.多种形式加强对小城镇建设的资金扶持。由于资金投入的不足，造成小城镇建设的滞后，而国外城镇区域建设的成功，关键在于实现了资本主体多元化、资本来源渠道及投资方式多样化。国外采用多种形式加强对小城镇建设的资金扶持。法国城镇基础设施建设资金来源主要有市镇税收、经营开发与分摊税、城乡规划税和开发税、国家拨款、银行贷款、企业投资、发行机构投资、发行长期债券以及保险公司、老年保险等基金投资。日本政府主要用两种方式以自身投资引导民间资本投向，一种是用小量投资撬动民间资本进入小城镇建设，为民间资本创造投资条件；另一种是共同投资，将民间资本和经营能力引入政府的投资事业，由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资建设小城镇。韩国则设立国民投资基金，把民间资本用于小城镇建设，并且制定吸引民间资本的政策法规。国会通过了《基础设施吸引民间资本促进法》、《扩充基础设施对策》等法规。财政给予银行利息补贴。韩国的中央银行负责向国外统借外债，通过开发银行和商业银行转贷给企业。这些银行将国外借款与国内吸收的存款根据国家确定的产业政策，按低利率（7%~8%）贷给小城镇企业。
　　
　　3.科学合理规划小城镇建设。国外小城镇建设中充分发挥规划对小城镇发展的引领和调控作用，注重规划的前瞻性。由于各国具体情况不同，规划也各有特点。美国的小城镇建设规划依据联邦和州的有关法律规定和本城镇的区位特点及产业特色制定，并与州、县的地区性总体规划和交通规划相衔接。美国小城镇住宅区、商业区、工业区都是分区分块规划建设的，使得土地开发利用规划具有整体性、长远性、合理性。在小城镇的交通、通讯、排污等公共设施建设上，政府坚持长远性原则，避免重复建设。而且，小城镇建设规划具有法律约束性和权威性，任何人都无权随意更改规划或不遵守规划，否则要受法律制裁。大多数小城镇建设在规划中还使用了最先进的技术手段比如咨询、研究、监控等服务。加拿大在小城镇规划建设中侧重于城镇居民关注的具体问题的解决。这些问题有给排水系统的提供、工业用地缺乏、大面积的不适宜开发用地、铁道路口安全性较差、小城镇距离区域性高速公路较远、城镇景观较差等问题。规划者根据上述问题在随后的规划中列出解决办法。英国小城镇建设注重住宅问题、就业问题和城市建设资金的来源问题；重视环境发展包括自然环境、生态环境、社会环境、人文环境、历史环境等；注重与各方面的协调，比如与全国城市发展战略规划的协调、与地区区域规划的协调、与郡的结构规划协调、与政府官员的协调、与政府各部门的协调、与各种专业规划的协调、与民众和开发商的协调等等。德国则用生态观规划小城镇建设。尊重历史和传统，是整个小城镇充分体现其原有的城市格局和空间形态；严格控制建设用地规模，在满足各种需要、保证城市生态与环境平衡的情况下，合理利用土地；保护环境、保护自然的观念贯穿规划建设的始终，以保障德国的环境质量和生态的平衡；重视公众的广泛参与。
　　三、对北京发展小城镇的重要启示
　　1.走多元化城镇发展道路。北京发展小城镇，可采取多种方式。首先，以城市中心区建设为动力，带动城乡结合部地区城镇化。2008年，以北京举办奥运会为契机，朝阳、海淀、丰台、顺义等区围绕奥运工程建设，对一批村庄实行了拆迁改造，农民搬迁上楼并得到妥善安置。2009年，为应对国际金融危机挑战，市政府实施土地储备工程，约80个村和6万户农民通过土地储备融入城市。其次，以城市功能区建设为动力，带动农村城镇化。近年来，北京经济技术开发区实行了东扩和西扩工程，带动了大兴区、通州区部分农村的改造，加快了区域内城镇化进程。中关村国家自主创新示范区、昌平区“未来科技城”建设和朝阳区CBD东扩也将使区域内城市化步伐明显加快。最后，以新城和小城镇建设为动力，带动农村城镇化。2005年以来，按照《北京城市总体规划（2004年-2020年）》的要求，正在建设包括顺义、通州、亦庄等11个新城，实施以新城、重点镇为中心的城镇化战略。在新的总体规划指导下，城镇建设速度迅速加快。通州新城城区面积将由42平方公里扩大到85平方公里，城市人口将由目前的36万人扩大到90万人。
　　2.建设特色小城镇。对具有特色资源或区域优势的镇域，可经过开发培育逐步转化成特色小城镇。“十二五”期间，北京将着力打造5类特色小城镇，包括旅游休闲特色镇、科技和设施农业示范镇、商务会议特色镇、园区经济特色镇和重点产业功能区配套服务特色镇等。以平谷区峪口镇、马坊镇、金海湖镇三个重点镇建设为例，峪口镇以绿色新能源产业为发展方向，被冠名为“中关村国能新能源产业园”，被正式纳入中关村科技园共建基地范围，产业发展享受中关村科技园相关政策的支持。目前，园区成功引进了具有完全自主知识产权的一批重点项目。目前，金海湖镇有市级民俗旅游村6个，民俗接待户339家，民俗旅游已经成为农民重要的收入来源之一。2010年，全镇共接待游客110余万人次，民俗旅游总收入达4800余万元。今年国际桃花节期间，全镇共接待游客22.8万人，总收入763.2万元。马坊镇结合镇域功能定位和发展规划，发展都市型现代观光农业，着力打造“高效农业旅游观光带”和“休闲度假、生态旅游观光带”两条各具特色的都市农业观光带。
　　3.设立小城镇发展基金解决资金瓶颈问题。目前，北京市小城镇建设的投资主体主要有三类，一是社会机构，投资特点是周期短、局部见效快，以盈利性为主，但城镇建设质量提升和管理提级缺乏系统性；二是各级政府，投资特点是公益性为主，着眼长远发展，但资金量小、周期长；三是近年出现的基金方式，在政府的引导下，可以兼具前两者的优点。北京市小城镇发展基金是市政府引导下设立的股权投资基金，由北京市政府、国开金融公司及其他央企、京企、民企、社保基金、海外资金等共同出资设立。采用基金的方式，既可以充分发挥政府投资的引导、放大作用，更可以为社会力量参与小城镇建设建立一种间接、集合式的良好投资渠道。北京市小城镇发展基金的总体规模为100亿元，基金首期额度50亿元，其中，市政府将安排引导资金5亿，占10%。首期实际可撬动资金规模200亿元，其中基金50亿元、其他参股资金和银行信贷资金约150亿元，政府投资的引导放大作用十分明显。基金投资范围以北京市政府确定的42个重点小城镇为主，基金的主要投资方向包括与产业园区合作实施小城镇工业园区开发建设，推动小城镇产业向集约化、低碳化转变；与大型企业、小城镇合作开发建设小城镇文化创意、旅游度假、会议会展等商业设施；与大型企业合作培育特色优质农业产业，提高农业附加值，促进农民就业增收。对于道路、公园、医院、学校等非经营性项目，由基金无偿实施一部分。对于包括供热、供气、供水、污水处理等在内的准经营性基础设施项目，主要采取与大型专业企业合作的方式，打捆建设小城镇准经营性基础设施。北京市区（县）两级政府对项目建设投资予以适当补助，帮助基金投资部分通过项目经营取得合理预期收益。对于可经营性服务设施项目，主要采取与大型连锁企业合作的方式，共同开发建设和经营小城镇商业综合体，集中发展餐饮、百货、超市等商业设施。
　　[基金项目：本课题为北京新农村建设研究基地2011年度开放课题《京郊小城镇建设持续发展研究》的阶段成果。]
　　
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　　（作者简介：潘劲，管理学博士，北京吉利大学金融证券学院讲师；周云，北京农学院副教授；吕予阳，北京商贸学校讲师 北京 100000）
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