基础测绘改革措施浅析

孟宪锋 严岩

（1、天津市武清区测绘队，天津300000 2、天津市武清区开垦征地事务中心，天津 301700）

1 引言

基础测绘，是指建立全国统一的测绘基准和测绘系统，进行基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料，测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品，建立、更新基础地理信息系统。国家基础测绘工作是为经济建设、国防建设和社会发展提供基础地理信息的一项国家公益性事业，是国民经济和社会发展的前期性、基础性工作；国家基础测绘工作连同所有其它的测绘事业是国家重要的信息产业，为国家建设和管理提供与地理位置有关的各种专题性和综合性的基础地理信息；测绘成果是进行国土资源以及环境监测、农业建设、交通、水利等大型工程建设、城乡规划建设、土地开发利用、重大灾害监测预报和科学研究必不可少的基础材料。同时，测绘成果是准确反映我国疆域、行政区划界限和土地权属界限的资料，测绘成果还是国家行政管理的基础信息。

2 我国基础测绘的现状

2.1 分级管理体制不够完善

虽然社会经济的发展，贯彻国家测绘法规的需要，应该健全地(市)、县级测绘管理机构这两级机构，但全国至今仍然有一半左右的地(市)和绝大多数的县未设立起专门的测绘管理机构。各省级行政区虽早已设立了测绘局或处，但大都为事业单位履行政府职能。

2.2 基础地理信息更新工作严重滞后于经济建设与社会发展

随着国民经济和社会的发展，基础测绘严重滞后的现象十分严重，满足不了需要，主要体现在几个方面：①高程控制和大地控制不能及时补测和复测，满足不了城市建设的需要。②基础图件更新速度十分缓慢，远远跟不上地形面貌日新月异的变化，严重制约了测绘工作的基础性、前期性作用。③数字化产品匾乏，不能满足规划、建设和城市发展对基础地理信息的需要、随着计算机、通讯技术的飞速发展，各行各业在需要传统模拟产品的同时还需要大量的数字化产品。

2.3 重复测绘现象普遍

我国的测绘法律法规对测绘成果的申报和上交做了一些规定，但没有相应的奖惩措施，成果是否申报和上交都一个样，使得重复测绘现象很常见。

2.4 测绘项目质量管理存在不足

思想认识问题一些单位领导对产品质量问题认识不足，缺乏抓质量工作的紧迫感和责任感，没有强化干部职工的质量意识，抓质量只是将在口头上，没有落到实处。测绘单位内部技术管理和质量管理松散。我国经济体制正从原有的计划经济向市场经济转轨，在经济体制转轨过程中，测绘行业原有的一套制度和办法在许多方面已不能适应新的形式，而新的制度和办法还很不健全。

2.5 国家基础地理信息的保密工作与社会发展和社会需求已不相适应

根据近几年来国家基础地理信息中心对社会各界提供基础地理信息资料的统计说明，数据共享的范围狭窄，大量数据受到密级等所谓安全因素的限制，提供的广度和深度均源于计划经济时代所形成的规则，政府机构、军事单位、科研院所等是数据的服务对象，大量潜在用户处于不知不识或识而不得的状态。

3 实现基础测绘改革的措施

3.1 进一步完善我国基础测绘的分级管理体制

但就中国各地的实际情况而言，在国家控制编制极严的情况下，经省测绘局的百般努力，近十几年来，各省区在一半左右的地(市)、县也逐步建立了一些专职或兼职的测绘管理部门。要理顺地(市)、县测管体制的关系，首先应在省级地方测绘立法中明确规定地 (市)、县政府要有一个测绘行政主管部门或指定某行政部门来主管本区域测绘管理工作。其次，抓紧地(市)级对省级人大颁布测绘条例的配套法规的制定，在地(市)级测绘法规中明确写明地(市)、县××行政主管部门为当地测绘主管部门乃为上策。

3.2 加快建立和完善基础地理信息更新机制

要保证基础地理信息及时更新，必须加快建立基础地理信息更新周期与经费投入、计划管理、生产能力等条件相匹配的基础地理信息更新机制，是从根本上改变基础测绘滞后于国民经济和社会发展的必要措施。要根据我国的自然地理状况和经济发展水平，确定我国法定的基础地理信息更新周期；要根据我国基础地理信息更新工作的实际需要建立起中央和地方稳定的基础测绘投入机制；要进一步强化基础测绘的计划管理制度，规范基础测绘专项经费的管理及使用，形成适应社会主义市场经济体制要求的基础测绘计划管理模式。

3.3 推进基础地理信息共建共享机制的建立

加强测绘部门与经济建设各部门之间的协作，避免重复测绘，提高政府投资效益，加强基础地理信息的共建共享，是测绘部门的一项十分重要的任务。测绘部门要在国家地理空间信息协调委员会中发挥积极作用，确立国家基础地理信息系统数据库及其网络体系在“数字中国”中的优先建设地位；要加强与经济建设部门，尤其是掌握基础地理信息数据源的部门之间的联系和合作，逐步建立起有效的基础地理信息获取与反馈的工作渠道；要通过实施《国家基础地理信息数据使用许可管理规定》，明确不同用户对基础地理信息的使用权限和义务，实现基础地理信息共享的规范化和制度化；要增强测绘部门的服务手段，建立起适应不同用户应用特点的基础地理信息服务模式。

3.4 建立全面测绘质量管理体系，提高测绘生产质量水平

测绘生产提供的基础地理信息，是为国民经济各个部门服务的基础性工作。在测绘生产中应该在提高生产效率的同时，特别重视产品的质量，创优质产品，建立全面的测绘质量管理体系，才能使测绘行业在竞争中得到有序发展。①牢固树立质量意识。从抓全面质量管理意识教育入手，牢固树立质量第一的观念，正确处理好质量和数量、质量与效益的辩证关系，以一流的产品质量和优质的服务，赢得用户的信任。②建立和完善质量管理体系。各测绘单位，无论其等级高低、规模大小，都要按照全面质量管理的要求，建立以作业队长、技术负责人、质量检察员和作业员为成员的TQC小组，从上到下形成一个严密的质量管理网络，负责质量管理的组织、协调、检查、考核和奖惩等工作。③测绘主管部门要加强质量监督管理。政府测绘行政主管部门的职能之一就是进行质量监督，通过加强对全行业测绘产品的监督抽检，一方面可以全面了解测绘产品质量的现状，为测绘行政主管部门的各项决策提供第一手资料；另一方面，可促进各测绘单位加强质量意识，保护国家和人民的利益，维护测绘市场的秩序。

3.5 提高基础测绘经费的综合效益

基础测绘专项经费属于国家公共财政资金，各级测绘部门要建立健全测绘经济管理制度，切实提高有限资金的使用效益。要全面贯彻实施测绘事业单位财务、会计制度以及测绘生产成本费用定额，强化成本核算，避免重复浪费。用于普查性基础测绘的专项经费应该切实加强专项资金管理，完善项目管理和合同管理制度。要坚持事前认真编制和依法确定经费预算、事中全面控制经费使用，事后严格进行经费审计的制度，确保专款专用，确保基础测绘的成效。为了提高国家基础测绘专项经费的使用效果，国家重大基础测绘项目可以采用公开招标方式确定测绘单位。

结束语

到目前，全国已有多个省市自治区把基础测绘工作列入了国民经济和社会发展计划。基础测绘投入机制的建立业迅速开展起来给测绘事业带来了生机与活力，这是新中国测绘工作第一次被正式列入国民经济和社会发展计划，使测绘工作的基础性、先行性有了一定的保证，基础测绘工作滞后、制约经济发展的问题将很大程度得以解决，有利于建立测绘业改革与发展的良性机制。

[1]李荣兴编著.测绘管理基础测绘出版社，1992.6.