浅析城乡规划可操作性不强的原因及对策

李大勇

（梅县城市规划设计室，广东 梅州514000）

1 引言

城乡规划的可操作性是一个历久常新的话题，编制出可操作性强，实施性强的规划，是每一位规划师极力追求的目标。但规划的实施往往受到政治、经济，社会等客观环境的影响和制约，规划的有效实施，也需要从法律、政策、管理等方面创造促进其实施的环境条件。从规划师自身角度而言，如何从改进规划编制的方法出发，制定出科学性强、透明度高，广泛反映社会意愿的规划，来加强规划的司操作性，是每一位规划从业人员所认真思考的问题。

2 当前城乡规划可操作性不强的缘由

"城市规划的问题，既是理论问题，更是实践问题。从根本上说，城市规划并不是为了"纸上画画"去编制文本，而主要的是付诸实施，它是一个从编制到管理、再到实施和反馈的连续过程"。这一论断从一个侧面反映了城乡规划的本质。也揭示了规划编制与实施之间的关系。

设实施，规划只有实施才能体现价值。不能实施的规划不能算是合格的规划。同时，实施可以反馈规划中的一些问题，以便于更好的编制规划。然而，由于存在规划的可操作性不强，导致目前很多情况下规划与实施的脱节，规划成果成为"图上画画，墙上挂挂"的摆设。规划的可操作性成为规划工作者的软肋。究具原因，主要有以下几个方面因素：

2.1 偏重对空间形态等"硬"规划的研究，缺乏对实施机制等"软"规划的认识。规划的实施分析需要实施机制的强力支撑，而实施机制往往涉及到各级政府的各个部门。由于受传统"技术工具型"规划编制技术路线的影响，规划设计人员往往偏重对空间布局、空间形态等"硬"规划技术的研究，而对实施机制等"软"规划的认识不够。而一个规划的实施与政府的财政体制、行政体制、社会保障体制等实施机制关系密切，如果规划编制不能与现行的实施机制有效衔接，规划的可操作性就无从谈起。

2.2 缺乏对实施路径、建设时序的考虑。使规划缺乏弹性。对发展的不确定性和复杂性都要求规划方案有一定的弹性，以应对不断变化的情况。然而，目前"静态蓝图式"的规划模式，使规划人员往往忽视对实施路径和建设时序的考虑。不能帮助实施者对规划实施的路径、时序做出较为明确和清晰的把握。现实情况稍微有点变化，规划就无法应对，导致规划应变性差，操作性不强。

2.3 规划方案的唯一性，使规划缺乏科学性。事物发展存在的多种可能，然而，目前规划过程中往往是强调规划方案唯一性，把事物发展存在的多种可能方向。最终规划成一种发展可能，对规划的实施发展诉求存在的更多的可能条件分析不足，这使规划缺乏一定科学性。也就降低了规划的可操作性。

2.4 规划设计过程中没有充分反映民意，闭门造车。缺乏民意基础。我国规划师往往存在一种观念，认为规划是一项需要复杂技术的职业，甚至受计划经济时代自上而下观念的影响，视为技术官僚和技术精英。在内容上往往偏重在建设形态，空间形态的研究，缺乏对多元化的社会利益平衡的考虑。对规划受外部各种变化的力量所作用的连续进程这一点，漠不关心。对民意诉求和社会各界其他的意见吸纳不够。使规划不能体现多元主体利益的要求和充分反映民意，缺少可操作性的基础。

2.5 对实施主体认识的缺位，缺少与大部分实施主体的沟通。目前，规划阶段对实施问题研究的偏少，跟广大的实施主体之间缺乏必要的沟通，也是导致可操作性不强的一个重要原因。规划人员往往偏重与规划编制组织主体的沟通联系，在城乡规划领域内规划编制组织主体一般是规划建设部门，但是在现行的体制背景下，建设规划部门不是一个综合、全局的部门，她仅仅被赋予了一个专业部门的职权，只承担了规划实施一部分职能。这种工作方法导致规划与相当多的实施主体的沟通不足，在规划编制阶段没有充分暴露矛盾，揭示问题，没有提出有针对性的对策。方案的可操作性也大打折扣。

3 提高城乡规划可操作性的对策与思路

3.1 重视多视角的切入，多目标的统筹，加强规划"广度"

规划中重视多视角的切入，可为规划方案的制定提供多元的考虑因素，注重多学科与多价值观的合作与交叉，可增强了规划的"广度"，使规划的思路更加宽厚，为规划更具有科学性，提供了较好的基础条件。城乡规划牵扯到经济、社会伦理，生态环境、空间布局等方方面面，若规划论规划，未免视线过于狭隘。因此规划强调多视角的切入，按照目标与问题双重导向的思路，强化多目标的统筹。为规划方案的制定提供较为全面的视角考虑。

3.2 以人为本，强调公众参与的实践规划

公众参与是多元主体思想和观念的交流、碰撞和整合过程，为不同利益主体对话，协调乃至最终走向合作构建了一个有效的平台。公众参与可以起到集思广益的作用，从而有效减少规划过程中的失误。城乡规划涉及政府、公众、开发商等多方主体，各方主体在目标导向和主体利益上会有所不同，在主体的的观念和思想上。会存在着较大的分歧。因此，城乡规划编制过程中要多路径推进规划的公众参与。通过公众参与能保证规划成果能够较为全面地反映不同主体的要求和意见，通过公众参与实现不同利益主体分歧的协调，减少实施中矛盾的激化。

3.3 多方统筹，重视多部门利益的综合协调，调动各部门参与规划的积极性

长期以来，城乡规划制度的研究往往集中在规划部门本身，城乡规划获得的权限也是建立在特定的行政组织结构基础之上的。导致城乡规划编制的侧重点也往往偏重在建设规划部门归口，对其他部门职能利益考虑不全，规划的实施也往往得不到相关部门的应有的支持。城乡规划的综合性要求在规划编制过程中加深对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究，重视多部门利益的综合协调，突出各部门价值的导向，主动引导、明确职责，以期能得到了相关政府部门的积极响应，为规划的实施提供良好的政府基础，充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。

3.4 重视规划的政策属性。加强"配套政策"的研究和支撑

规划编制具有技术与政策的双重特性，规划成果既是蓝图，也是规划管理的依据。规划编制既是分析问题、解决问题的技术，也是建立目标，指导实践的公共政策过程。为了体现规划"公共政策"的属性，在规划编制过程中，应该加大了配套政策和实践保障措施方面的研究，进行体制创新。配套政策是城乡规划发挥效用的制度基础，也是规划具有较强可操作性的主要体现，从政策层面来研究规划实施中的管理制度、标准、政策等问题，可以大大提高规划的可操作性。

3.5 强调成果表达方式易读性和规划管理的便利性

规划成果的表达更具有易读性，提供方便性，可增强规划的公众参与性，加强规划管理的便利性，也是提高规划可操作性的一个方面。因此，在规划成果表达上从不同层次公众能看懂、读懂的角度，把规划的主要过程和规划设想表现在成果体系上，使规划从现状得出结论的过程，以及规划的措施和方法一目了然。另外，也要强化规划与实施的互动，从实施过程中反馈问题，给规划编制提供经验借鉴，形成规划与实施的良性互动，增强规划编制的可操作性。

[1]陈有根.城乡规划法律制度研究.重庆大学【硕士】重庆大学，2007-04-01.