提升小城镇发展质量 积极稳妥推进城镇化

　　摘要：城镇化是经济和社会发展的客观趋势，是经济发展方式转变的重要依托。发展小城镇是加强城乡统筹，推进城乡一体化的必然要求。当前中国城镇化正处于加速发展期，小城镇发展突飞猛进，但发展质量令人担忧，提升小城镇发展质量，积极稳妥推进城镇化至关重要。
　　关键词：小城镇 城镇化 质量 稳妥
　　
　　伴随着城镇化进程的加快，“十二五”时期中国城镇化率将超过50%，按照城镇化的一般规律，中国城镇化正处于加速发展期。城镇化是经济和社会发展的客观趋势，是经济发展方式转变的重要依托，在当前大力推进经济结构转型的形势下，小城镇建设成为促进城乡统筹、推进工业化转移、拉动内需的突破口。新形势下小城镇发展突飞猛进，但发展质量令人担忧，由此产生的负面效应也逐步显现，提升小城镇发展质量既是当前一项紧迫工作，也是一项长期而艰巨的任务。
　　
　　一、提升小城镇发展质量是加快城乡统筹的必然要求
　　
　　由于自然、历史等原因，中国形成了典型的城乡二元结构，城乡差距不断扩大，越来越成为阻碍经济社会总体平稳较快发展的重大社会问题。近年来，城镇化在统筹城乡协调发展方面取得了重大进展。按国家发改委提供的数据，“十一五”期间，中国的城镇化率年均增加0.9个百分点。截至2009年年底，城镇人口已达6.22亿，城镇化水平达46.6%。城镇化进程中大量的农村富余劳动力转移到城镇和非农经济部门，农民的工资性收入比重不断提高，收入总水平持续增长，生产方式、生活方式发生深刻变化，生活水平不断提高。大量农村富余劳动力向城镇转移又为推动农村土地适度规模经营创造了条件，为农业现代化提供广阔空间。现在，以工业化、城镇化推进城乡一体化已经达成共识。
　　虽然中国的城镇化迅速推进，但必须正视的是，中国的城镇化并非完全意义的城镇化。中国的城镇化进程以流动就业为主要形式。大量具有农业户籍的并未实现真正意义城镇化的的农民工被统计进城镇人口。虽然进城农民工常年在城市打工，但他们却无法真正融入城市，尽管许多人已经习惯了城市生活，对农村也日渐陌生，尤其是农民工二代、三代群体中许多人不愿意甚至无法回到农村，但他们却难以在城市安家。城镇化进程中大量社会资源被过度优先配置到大城市，大、中小城市和小城镇发展极不平衡，小城市、小城镇发展严重不足，更加加剧了城乡发展的不平衡。与发达国家相比，我国的大城市发展毫不逊色，但随着大城市的不断扩张和人口的快速膨胀，曾在西方国家中出现的“大城市病”开始在国内一些大城市显现、蔓延，小城镇发展则严重不足，基础设施和服务体系明显滞后，城镇化的进一步加速发展受到严重制约。
　　富裕农村必须减少农民，城镇化是解决农村富余劳动力的根本出路，中国的国情决定了单纯依靠大中城市吸纳数量庞大的农村人口，解决“三农问题”、统筹城乡发展是不现实的。城镇化不是大城市化，从世界经济发展经验来讲，一个国家的强大，很大程度上得益于特色中小城镇的发展。从统筹城乡发展看，小城镇是连接城乡的纽带，在吸收农村富余劳动力等方面具有无可比拟的优势，在地区经济社会发展中正扮演越来越重要的角色。对于肩负家庭多重负担的农民工来说，综合体制环境、自身条件等方面的因素，小城镇是他们发展更为理想而现实的选择。
　　加快小城镇建设是党中央着眼于推进城乡一体化、消除二元结构作出的重大战略部署，是调整经济结构、转变发展方式、扩大内需的重要抓手。自1998年十五届三中全会第一次提出“小城镇，大战略”，到党的十六大决议提出繁荣农村经济，加快城镇化进程，到2010年中共中央、国务院一号文件强调“当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点”，再到十七届五中全会强调要以大城市为依托，以中小城市为重点，促进大中小城市和小城镇协调发展，加快小城镇发展已经越来越受到广泛关注。“十二五”期间，中国将进入城镇化转型阶段，要在调整完善城镇布局和形态的过程中，科学定位大中小城市和小城镇的功能，学习先进国家的经验做法，把资源合理配置到中小城市和小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，重点加强小城镇建设，不断提升小城镇发展质量，发挥小城镇城乡统筹发展中的重要作用，积极稳妥推进城镇化，具有重大的现实意义。
　　
　　二、当前小城镇发展中存在的突出问题
　　
　　（一）改革城乡二元体制的实质性进展缓慢
　　城乡二元体制依然是制约城镇化进程的壁垒，大量的进城农民工虽然已经离开乡村到城市就业、生活，为城市发展做出了巨大贡献，但仍长期被排除在体制之外，他们的工作环境差、劳动报酬低，子女教育、社会保障、住房等方面始终不能与城市居民享受同等待遇。随着进城农民工数量的日渐庞大，其身份转变、相应权益保障和市民待遇等问题日渐突出，已经成为影响城市化进程，进而影响社会和谐与稳定的重大社会问题。尽管近年来国家非常重视，各地也相继出台了很多政策、采取了一系列措施试图加以改善，但实际效果并不尽如人意，进展缓慢。如对于户籍问题，部分城市实行有条件的准入政策，但有的准入门槛过高，有的有名无实，缺乏足够权益保障和公共服务内容，加上要以放弃承包地和宅基地作为进城落户的条件更是很难得到认同，实践中叫座不叫好。
　　（二）小城镇快速发展仍以土地城镇化为主要特征
　　一直以来，中国的城镇化以粗放式经营为主，城镇化更多的是通过土地扩张来进行的，从2000年开始，我国的城镇化率以年均3.78个百分点的速度增长，在城镇化高速增长和发展的同时，城镇人口却没有同步增长。随着城镇化进程的不断推进，城市土地面临枯竭，城郊地区和农村中心集镇土地成为征用热点。在以地生财利益驱动下，一些地方政府一哄而上盲目发展小城镇，小城镇无序快速发展进一步加剧了人地矛盾的尖锐程度，在产生大量失地农民的同时造成大量被征用土地闲置，也没有带来相应就业机会的增加和就业人口的增多，城镇化进程中产生大量失地又失业的农民，人口城镇化明显滞后于土地城镇化。
　　（三）违背农民意愿急功近利推进小城镇建设现象突出
　　一些地方打着城乡统筹和小城镇化的旗号，曲解中央政策，以剥夺农民土地权益为代价违背农民意愿大搞拆迁，盲目推进城镇化。有些没有达到城镇化条件的地区无视本地经济发展实际，利用“城乡建设用地增减挂钩”试点政策，通过撤乡并镇、拆村并居，圈占农民的宅基地变成耕地，在“占补平衡”的基础上进行挂钩，用所谓的用地指标把城镇周边的农用土地转换成建设用地，变为城镇，导致一些农民无可奈何“被上楼”。由于生产方式并未改变，“被上楼”不但导致生活成本上升，而且给生产生活带来诸多不便，低廉的拆迁补偿远远不足以解决农民进城就业和落户问题，农民利益受到严重侵害，实践中违法拆迁、暴力拆迁时有发生，征地拆迁过程中积累的矛盾日趋激烈，大量无地、无业和无社会保障农民的存在成为社会发展和稳定的重大隐患。
　　（四）小城镇健康发展缺乏有力政策支持
　　目前，中国已经形成了以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的城镇体系，但中国实行的是等级化的城市管理体制，等级越高意味着可获得的计划性资源越多，反之则越少，处于管理体制末端的小城镇决定了其在政策上的弱势，尽管许多小城镇人口非常多，但能够获得的可支配使用的资源却非常有限，小城镇在发展中很大程度上处于“不农不城”的政策真空地带，尤其是城镇化建设缺乏足够的资金保障，等级化的城市管理体制与小城镇快速发展的要求很不协调，加上在现行行政管理体制下，协调机制缺乏，相邻或相近地区在发展中各自为政、盲目竞争、重复建设问题突出。
　　
　　（五）非农产业发展滞后导致小城镇辐射带动功能有限
　　城镇化是随着市场化、工业化而发生的，城镇化的过程是农村人口转移到城镇从事非农产业的过程，城镇的可持续发展离不开产业支撑。实践中的小城镇建设，有的热衷于追求速度，一哄而上，有的热衷于贪大求洋，搞形象工程，基础设施很不完善，许多小城镇缺乏特色产业、支撑产业，现有产业规模偏小、层次不高，资源浪费、环境污染严重，城镇化水平不仅滞后于工业化，还滞后于非农业化水平，小城镇发展缺乏物质基础和就业机会，缺乏聚集和集中农村剩余劳动力的能力，集聚、辐射带动能力较弱。
　　
　　三、提升小城镇发展质量，积极稳妥推进城镇化的对策建议
　　
　　（一）科学规划，加强协调，循序渐进推进小城镇发展
　　政府要高度重视对小城镇建设的协调、引导，把小城镇发展放到地区经济发展大局中综合考量，通过跨部门设立专门的协调机构加强宏观统筹，高效有序推进小城镇规划管理，尤其是相邻或相近地区要加强统筹，优势互补，形成合力，避免重复建设和无序发展；优化小城镇布局，引导各地从实际和现有条件出发，根据当地经济社会发展实际，立足当前、着眼长远、量力而行，编制科学合理的城镇建设规划，准确定位发展方向、发展目标和发展重点，确定切实可行的发展目标和实施步骤，指导当地小城镇建设有计划、有步骤、有重点地逐步推进。
　　（二）尽快消除体制障碍，加大政策支持力度
　　加快改革步伐，加大改革力度，逐步消除阻碍城镇化进程的土地制度、城乡二元户籍、社会保障、医疗、教育等制度，分期分批采取措施逐步解决长期在小城镇就业的农业转移人口的定居落户问题，放宽直至完全放开农民工落户小城镇的限制，尽快构建有利于城乡居民有序自由流动的良好环境，为农村人口逐步向小城镇有序集中创造有利的体制条件，吸引、鼓励和支持农业转移人口在小城镇创业、安家，在城乡统筹中推进城镇化；进一步制定落实优惠政策措施，逐步扭转小城镇发展政策上的劣势地位，调整财政支出结构，财政上向小城镇建设倾斜，加大对小城镇建设的支持；小城镇建设需要大量资金，仅仅依靠政府是不现实的，实践中要坚持从实际出发，通过相关配套政策吸引更多信贷资金和民间资本投向中小城镇建设，促进政府引导、金融机构支持和社会各方面参与的多元化、多渠道投融资机制的形成，拓宽筹资渠道，化解小城镇建设中的资金瓶颈问题，保障小城镇建设顺利推进；基础设施是小城镇赖以生存和发展必不可少的物质条件，要加大小城镇基础设施建设投入，完善小城镇公共服务功能，提高小城镇的综合承载能力，打造宜居住、便出行的人居环境和的创业环境，吸引更多的农业转移人口向小城镇集聚。
　　（三）注重培育非农产业，促进小城镇可持续发展
　　经济发展是小城镇发展的核心，也是解决“三农”问题的根本。产业化是城镇化发展的原动力，产业集聚是积极稳妥推进城镇化的关键，是小城镇集聚人口的前提。建设小城镇关键是要培育和发展非农产业，壮大小城镇经济实力，夯实支撑小城镇持续快速健康发展的经济基础，小城镇建设要以产业为基石，强化产业支撑，实现产城一体。具体地，要立足自身区位优势、资源优势、产品优势，因地制宜，按照“竞争性强、成长性好、关联度高”的原则，合理确定适宜本地发展的主导产业、特色优势产业；以就业和生计为先导，注重发展城乡关联产业，优先发展劳动密集型产业，使小城镇真正成为农村二、三产业的聚集地，促进小城镇产业发展与农村市场体系建设、农业产业化经营和社会化服务有机统一，增强小城镇的集聚和辐射能力，更好地发挥小城镇吸纳农村剩余劳动力的便利和优势以及小城镇连接城市经济与农村经济的桥梁纽带作用，形成城乡相互促进、良性循环格局。
　　（四）以人为本稳步推进小城镇建设
　　农民是推进我国城镇化的主力军，更应是城镇化的受益者，推进小城镇发展中要坚持以人为本，确立小城镇建设中农民的主