我国公共景区现有制度安排下的供求失衡

　　摘 要：本文从制度演进的视角，借用制度经济学的相关理论，探讨了公共景区现有制度安排的供求失衡，提出了公共景区管理制度创新的路径选择。
　　关键词：公共景区 制度安排 供求失衡
　　
　　一、研究缘起
　　公共资源类景区简称公共景区，指的是以自然景观和文物景观等公共旅游资源为依托的自然景观类旅游景区和文物景观类旅游景区（彭德成，2003）。
　　现阶段，我国公共景区管理制度的供求矛盾不断激化，严重制约了我国公共景区事业的健康发展。针对此问题，理论界改革的呼声不断，产业界也在不停的摸索实践。可以说，在公共景区管理制度创新中，地方政府和相关企业走在了前列，充当了公共景区制度变迁的主体，但这是一种自发性的诱致性变迁，在制度供给面前不能“名正言顺”。本文从制度演进的视角来探索公共景区现有制度改进的动因，提出了我国公共景区管理制度创新的路径选择。
　　二、需求诱致下的景区管理制度变迁
　　（一）制度变迁理论
　　制度变迁是对制度不均衡的反应。林毅夫借鉴了西方经济学有关制度变迁的理论，在此基础上发展了拉坦的诱致性制度变迁理论。他认为，诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。制度变迁是一种公共物品，搭便车的问题是在所难免的，如果新制度安排仅仅靠诱致性创新的话，一个社会中的制度安排就会满足不了需求，因此需要国家干预以补救制度安排供给的不足，这就是所谓的强制性制度变迁。只有供给和需求主体的利益诉求都能在制度安排中得到相应的体现，制度变迁才能显示出良好的制度绩效。
　　（二）公共景区的管理制度演进
　　中国公共景区的制度演进没有正式的制度安排，而是一种自发的诱致性的制度变迁过程，它经历了从纯粹公益性的管理制度到经营性管理制度的演进。
　　中国公共景区的管理体制，建国至改革开放以前基本上沿用的是前苏联的管理模式，采用纯公益性的管理制度。随着改革开放的深入，旅游市场的规模不断扩大，对许多景区构成了保护压力，纯粹公益性的管理制度已不能保证景区资源的保护和景区的健康发展。于是，实行经营性管理制度成为一些地方积极尝试的一种制度创新模式。这种模式的主要特点是事业性单位企业化经营。到了20世纪90年代中后期，各地纷纷进行景区经营权转让，许多景区循着自发的制度创新得到了很大的发展。
　　（三）景区经营权转让的制度需求动力分析
　　据估计，目前，全国已有超过300家旅游景区在实施着“两权分离”，涉及20多个省、市和地区，而这一趋势还在愈演愈烈。这说明景区经营权转让的制度需求具有很大的动力。在当前国家投入严重不足的前提下，许多景区要生存，走出了这无奈的一步。但从目前的实践看，在公共景区管理制度创新中地方政府和相关企业走在了前列。
　　1.地方政府是景区经营权转让需求的主导。随着我国经济的转轨，中央给予地方政府更多的经济权限，地方政府也更多地承担了地方经济增长的重任。角色的转变极大地推动了地区之间的竞争，许多地方都把具有很强关联带动作用的旅游业作为地方经济新的增长点，非常重视旅游产业的发展。
　　在这种背景下，由于实行属地管理制而对景区拥有较大权利的地方政府成为景区管理制度改革的主动力。他们处于景区管理链条的基层，最能了解景区现状及其发展的迫切需要，在国家投入特别有限的情况下，开始尝试经营创收。地方政府通过有偿的方式转让景区经营权，可以吸引资金，盘活景区资源，同时促进资源保护、生态环境的改善。另外还可以增加地方财政收入，实现百姓脱贫致富，满足地方政府求政绩、树形象的需求。诸多利益使地方政府热衷于出让景区经营权。
　　在景区经营权转让中，政府的支持是促成协议达成并顺利实施的根本保障，而这一支持的动力来源于地方发展经济的迫切要求。
　　2.企业的热情参与使景区经营权转让的需求成为现实。在景区经营权转让的过程中，除了地方政府官员敢于突破条条框框的魄力，同样重要的就是企业的热情参与。随着我国旅游业的持续发展，作为旅游产业链条中收益率最高的旅游景区对私人企业产生了巨大吸引力。风景名胜区门票可观、收益稳定，成为当前部分企业看好并牟取的目标。民营资本通过买断经营权、租赁经营、合作开发等方式介入自然景区开发的大戏已经上演得如火如荼，尽管建设部对风景名胜区的经营权转让一直持谨慎态度，但景区经营权转让风潮一波未平一波又起。
　　公共景区的开发需要民营企业的参与基于以下两点原因：第一，我国自然景区的面积很大，国家对其开发和维护的能力有限；第二，在大景区周围需要很多辅助设施，民营资本来对这些辅助设施进行投资和经营，比较符合市场规律。
　　（四）景区经营权转让的制度需求的特点
　　地方政府发展地方经济的愿望和民营资本的逐利性，共同构成了公共景区经营权转让的制度需求动力。这种需求是一种诱致性的需求，它体现出了盈利性、自发性、渐进性等特点。这种制度变迁是一种自下而上的局部性的变迁。
　　三、景区管理制度供给自身存在的缺陷
　　我国现行景区经营管理体制存在诸多缺陷，张昕竹（2000）将其特征归结为：一是管理的多重目标性；二是企业化经营；三是不同程度的多重管理，并且从激励的角度分析了在现行管理体制下，景区资源的保护目标难以实现。笔者认为现行公共景区管理体制的最大矛盾是：国务院主管部门把景区作为社会公益事业进行行政管理，而地方政府及景区管理局则把景区视为企业进行经营。现行景区管理制度的主要缺陷有：
　　(一)现有景区体制安排下的多头管理
　　根据我国法律规定，公共旅游资源归国家所有。但是在实际运营中，由于管理条块分割和权力分解，导致国家所有权的具体实现形式模糊。目前许多风景区尚未建立专门管理机构，缺乏统一有效管理，各政府部门对景区实行条块管理，导致政出多门多头管理的弊病。由于管理条块分割和权力分解，造成实际上各级地方政府、有关管理部门同时在行使国家所有权和管理权，以致出现国家唯一的所有权被部门分解，却没有一个唯一的权威部门代表国家行使所有权的局面，由此出现九龙治水水更大的局面。
　　(二)现有景区产权制度安排下的代理路径
　　我国旅游景区所有权委托代理的环节多、路径长，管理效率低下。这不仅加大了监督难度，还造成了国有产权的虚置和弱化。一方面，由于旅游景区产权委托代理层次多、链条长，降低了所有者(委托人)的信息处理能力，加大了监督成本，加剧了信息不对称现象，增大了代理人机会主义行为的可能性，使委托人的约束控制能力趋于弱化。另一方面，由于条块分割，致使景区风景资源所有者代表多元化，使得国家作为国有风景资源所有者代表的地位模糊，产权虚置或弱化，甚至被地方利益和部门利益所侵害，国有风景资源的价值补偿和价值实现困难。
　　(三)以资源的行政管理代替产权管理所带来的问题
　　一方面，由于政企高度统一，当地政府、景区管理局兼管理者、资源所有者、经营者及监督者等多重身份，垄断经营所有业务，排斥竞争，使得资源得不到合理的保护和利用、景区经营效益普遍低下，建设和管理落后。另一方面，在景区开发建设中，有关部门和一些地方政府的职责发生了实质性的转变，他们已经从公共资产的代表者、管理者、监督者，变成了投资者。这种“政企不分”、“事企不分”使国家对公共旅游资源的所有权在经济上得不到体现，其收益转化为一些地方、部门、集体或个人的利益，造成了国有资产的大量流失。
　　
　　四、我国公共景区经营管理制度创新的路径选择
　　通过分析可以发现，在现有的景区管理制度框架内，制度需求与制度供给局部上出现了不均衡。这些因素加速了需求诱致下的景区经营管理制度变迁的步伐，凸显了景区经营权转让中的矛盾和问题。当务之急就是要为过渡时期公共景区的市场化运作确立一个科学合理的制度安排。为了让市场和政府更好地各司其职——政府负旅游资源保护和监管之责，而市场发挥资源配置之功能。笔者认为：在对公共景区进行分类管理的基础上，有选择地将公共景区的经营权纳入政府特许经营范围，推行特许经营管理制度，是当前制度环境下公共景区管理运营的现实选择。黄进（2009）提出，风景名胜区特许经营制度包括立法制度、特许程序制度、特许经营合同制度、救济制度和相关的配套制度。笔者认为，公共景区特许经营制度除了包括以上制度外，还要健全组织制度、特许边界限制制度、特许费用制度等。
　　本文借用国家建设部令《市政公用事业特许经营管理办法》中市政公用事业特许经营的定义，将公共景区特许经营定义为：公共景区特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择公共景区投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营公共景区内某个项目或者整个景区的制度。它是一项能有效平衡公共景区开发和保护的制度安排，是支配公共景区相关利益主体之间相互制衡的制度安排，具有如下特征：
　　1.公共景区特许经营是政府特许经营的一种形式，属于政府的行政许