亲历安徽农村税费改革(下)

　　改革实践在艰难探索中推行
　　
　　安徽省农村税费改革试点方案的正式实施，只是迈出了万里长征的第一步。这一改革试点是在体制转轨，经济转型，农民增收困难，基层财力紧张，各种矛盾错综复杂，困难多、压力大的情况下进行的。正如中央领导同志指出的那样：农村税费改革的重大意义不亚于当年农村“大包干”改革，但难度大得多，复杂得多。时任国务院总理朱镕基在阜阳视察的时候，非常感慨地说：农村税费改革是一个非常重要的改革。当初有4个省要求试点，都是自报的。但到决定试点时，有3个省打了退堂鼓。不能说他们是知难而退，但安徽是知难而进，这个精神值得表扬。应该说这4个省中安徽条件不是最好的，但安徽勇于承担试点，勇气可嘉。
　　2000年11月3日，国务院农村税费改革工作小组在北京召开全国农村税费改革工作座谈会。会上，温家宝充分肯定了安徽省试点工作取得的明显成效，同时也明确指出：“由于缺乏实践，在如何领导好这场改革这个重大问题上，我们都存在很大差距，包括安徽在内的试点单位也还没有‘毕业’。”
　　由于缺乏实践经验，事先反复考虑、周密论证的改革方案，在进入实践阶段后，还是暴露出不少问题。主要有农业税计税土地面积与实际不符、计税常产过高以及局部地区农业特产税税负增加和征收不规范等。
　　针对试点方案不完善和实际工作中出现的新情况新问题，省政府及时对改革的农业税政策进行调整和完善。
　　2000年9月，经过统计摸底，根据实际情况，及时调减全省未落实的计税土地面积171.7万亩，计税常产20.8亿公斤。
　　2001年初，省政府出台了进一步完善农业税计税土地管理和调整计税常产的政策，重点解决农业税计税土地不实和计税常产偏高问题。对少数地方存在的平均摊派农业特产税问题，省政府明确规定，对在耕地上生产的果用瓜、薄荷、苔干、大棚蔬菜等农业特产品不再征收农业特产税，改为征收农业税，并大幅度下调毛茶、水果、干果、原木、原竹、水产品等部分应税农业特产品税率。
　　经过2000年、2001年两次调整，全省共调减农业税计税面积378.9万亩、计税常产40.38亿公斤、农业税32521万元、农业税附加6544万元、农业特产税14877万元、农业特产税附加1343万元。农业税及附加共调减39065万元，占2000年省批复方案数的10.98%。两次调整后，基本上解决了农业税计税土地面积不实和计税常产过高的问题，农业特产税税负也明显下降，局部地区负担增加问题得到较好解决，征收过程中的摊派现象也减少很多。
　　后来，为进一步规范农业税税制，又将茶叶和水果等应税农业特产品的税率下调2个百分点，由10％调整为8％。同时，在萧县和砀山两县开展将农业特产税改为征收农业税的试点工作。在总结两县试点经验的基础上，全省普遍开展农业特产税改征农业税试点工作。从根本上解决农业特产税政策不完善和据实征收困难等问题，进一步减轻了农民负担，增加农民收入，促进农业产业结构调整，调动农民发展农业生产的积极性。
　　为防止改革出现偏差，及时发现和处理试点中出现的矛盾和问题，省委、省政府在试点进行的同时，从2000年起连续3年组织开展了由1.1万多人参加的共10个阶段的全省农村税费改革督查工作。
　　2000年4月28日，省农村税费改革领导小组印发了内容十分细致的农村税费改革试点督查工作方案。
　　方案对督查的主要目的、主要任务、工作方式、督查范围、时间要求、督查组的组成、督查人员的要求等作了具体明确的规定。根据方案要求，省税改办会同省委组织部，从省直部门抽调了356名干部组成了85个督查组，每组3～5人，面向全省85个县（市、区）分别派出督查组。督查组由１名处级干部任组长，负责该县的督查工作。同时，考虑到一些市所辖县（市、区）较多，督查范围广、任务重，情况复杂，还专门安排了9名厅局级干部作为联络员前往这些市，他们除负责一个县（市、区）的督查工作外，还负责市督查工作的协调和联系，以保证督查工作有条不紊地进行。
　　2000年至2002年，省委、省政府共组织开展了10次督查活动。市对县、县对乡镇也选派了督查人员，乡镇对村派出了指导组，深入到村、组、户，形成了省、市、县和乡镇四级督查体系，对改革试点工作进行全过程、全方位的监督检查。
　　同时，省领导和有关部门还开展了重点调查和暗访，掌握全省农村税费改革总体情况，及时发现和纠正存在的问题。连续3年进行的全省性、多层次的督查工作，为改革试点的顺利进行和实现预期目标，发挥了很好的监督检查和保驾护航作用。
　　农村税费改革是一项综合性改革，涉及面广，必须适时启动配套改革，整体推进，否则，单单改革农业税制、税率降低几个点，减轻农民负担很难保持长久。安徽省不失时机地推进了与主体改革相互促进，相得益彰的乡镇机构改革、村级改革、农村义务教育改革和县乡财政体制改革等相关配套改革，使改革整体效应得以充分发挥。
　　首先，乡镇机构改革的成败直接影响农村税费改革的成效。从2000年下半年到2001年底，全省基本完成乡镇机构改革，做到机构精简到位，人员精简、定岗到位，用人机制转换到位，政府职能转换到位。这为顺利推进农村税费改革打下了坚实的基础。在乡镇机构改革顺利推进中，财力支持是关键。在中央财政转移支付的支持下，省财政尽最大努力，千方百计增加对乡镇的转移支付和专项补助资金。部分市、县也挤出资金对乡镇给予补助，基本弥补了乡镇因农村税费改革而形成的财力缺口，保证了乡镇正常运转的基本经费需要。整个改革中，中央对安徽省的财政转移支付规模达到33亿元，省对县、乡、村安排的税费改革转移支付和补助资金规模达41.2亿元，其中，对县乡转移支付31.9亿元，对村级的补助9.3亿元。实践证明，财政为深化农村税费改革、巩固改革成果提供了经济基础；在财力的支持下，农村各项配套改革顺利推行，不仅大幅度减轻了农民负担，而且花钱“换”来了一个农村公共服务由财政供给、城乡二元结构逐步消除的新局面。这既是历史发展的必然，也是公共财政的应有之义。
　　其次，不断建立和完善以县为主的农村义务教育管理体制，调整农村中小学教育布局，坚持把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展紧密结合起来，在财政预算和上级转移支付资金中优先安排农村义务教育经费，确保经费投入不低于税费改革前的水平，并做到逐年有所增加。2001年，全省农村义务教育经费总投入达55.94亿元，比2000年增长22％。从2001年9月起，在对11个县试点的基础上，全省实行农村中小学教师工资上划到县统一管理和发放。
　　第三，开展村级改革，并村并组，扩大村组规模，增加村级收入，减少支出。严格控制村干部数额，实行交叉任职。加强村级管理，实行村务公开，成立村民民主理财小组。对农业两税附加收入较少、运转困难的村，由各级财政予以补助，帮助解决村组干部报酬、五保户供养和村级运转必不可少的经费需要。
　　第四，通过清理整顿，建章立制，公开政策，规范程序，明确责任，严肃纪律，加强农民负担监督管理，实行农民负担监督卡等制度，初步建立了确保农民负担长期稳定不反弹的有效监管机制。
　　
　　改革步伐在不懈努力中前行
　　
　　农村税费改革在中国改革史、财政史上是破天荒的，对财政分配政策、支出政策的调整产生了深远影响。现在看来，这场改革不仅仅是解决了农民减负、规范征缴行为和缓解干群关系问题，而且正是由于在改革中不断暴露出了一些深层次的矛盾和问题，才有了后来的公共财政体制改革、乡镇机构改革以及其他一系列配套改革。也正是由于农村税费改革的深入，才打破了历代农民不享受再分配的历史。回头看，没有农村税费改革，公共财政的阳光不可能这么快地普照到农民头上，不可能有现在的稳定局面。可以说，改革达到了以下几个目标：
　　
　　实现了“三个满意”目标
　　安徽的农村税费改革试点，基本实现了温家宝在安徽农村税费改革试点动员大会上提出的“把农村税费改革这件大事办好，让农民满意、让基层干部满意、让中央满意”的目标要求。
　　减负政策到位，农民满意。2000年改革当年，全省农民政策性负担减轻幅度为31%；2001年，农民负担继续下调，减负幅度达35.6%；2002年，减负幅度达37.5%；到2005年我省全面取消农业税，全省共减轻农民政策性负担54.5亿元，人均减负109.4元，亩均减负93.8元。广大农民在这场改革中得到了实实在在的好处，衷心支持和拥护改革。
　　职能转变到位，基层干部满意。通过改革，把基层干部从要钱、要粮的繁杂事务和干群关系紧张的工作环境中解脱出来，使基层干部能够集中精力抓发展、促改革，为农民办实事、解难事，更好地履行基层政府的社会管理和公共服务职能。同时，农村税费改革把乡村运转作为农村税费改革“三个确保目标”的重要内容之一，采取精简乡镇机构人员、完善县乡财政体制、加大对乡镇财政转移支付力度、提高村级补助标准等一系列措施，保障了乡镇和村级组织运转，不仅保证了乡村干部工资正常发放，还消化了历年欠发的工资，基层干部在改革中得到实惠，因此，积极理解和支持改革，主动参与和推动改革。
　　试点示范到位，中央满意。在深刻理解和准确把握中央改革意图的前提下，安徽省结合实际制订的改革方案和一系列政策措施，具有很强的针对性和实效性，实现了改革目的，取得了预期效果。安徽改革试点积累的经验，为全国农村税费改革发挥了示范作用，向中央交了一份合格的答卷。
　　2002年4月13日，温家宝在听取安徽省委、省政府关于农村税费改革试点工作情况汇报后，作出了这样的评价：“这些天了解到的情况是真实的，心里是比较有底的。3年3次到安徽，每次都深受教育，都了解了一些情况。总体感觉农村税费改革以后，农民群众情绪比较好，农民对农村税费改革的拥护是发自内心的，农民讲的是真话。一项伟大的变革，能得到这么多群众几乎是一致的赞成，非常难得。说明这项政策符合民心，得民意。改革是从农村大包干的发祥地——安徽搞起来，安徽的干部群众对农村税费改革所做的贡献功不可没，这是安徽广大干部做的贡献，是广大农民做的贡献。”
　　理顺了农村生产关系
　　农村税费改革，解放和发展了农村生产力，有效调动了广大农民和各级干部职工发展生产的积极性，推动了农业结构调整，推动了城乡统筹，促进了全省农业和农村经济持续协调发展。
　　农村税费改革，依法调整了国家、集体与农民之间的分配关系，将农村的分配制度纳入法制化的轨道，给农民发展农业和农村经济吃了定心丸，让农民看到了发展农业和农村经济新的希望，受到了农民群众的拍手称赞。过去一些弃田外出打工的农民开始陆续回乡，重新从事农业生产，往年的抛荒现象不见了。农村税费改革前，庐江县戴桥乡外出打工的人成群结队，全乡2万亩耕地有1400多亩抛荒多年，无人耕种。农村税费改革后，人均减负140元左右，农民喜出望外，纷纷把农村税费改革的情况告诉外出打工者，当年全乡200多户在外打工者又回到了自己的土地上。2002年，全乡除了170多亩山区田撂荒外，再没有一分闲地。
　　开启了农村发展新格局
　　各地纷纷以农村税费改革为契机，在稳定农业的基础上，加快工业化城镇化进程。一方面，紧紧依托县域开发区和工业园区，大力开展招商引资，支持乡镇企业和个体私营经济发展，加快工业化，吸纳农村剩余劳动力到工业园区和开发区就业，并积极引导农民自主创业。另一方面，积极推进旧城镇改造，发展壮大一批可塑性强的中心镇，并实行积极和开放的就业、教育等政策，吸引更多的农民向县城和城镇集中，加快第三产业发展步伐，推动城乡协调发展。据统计，农村税费改革后，我省城镇人口比重由1999年的26%提升到32%，提升了6个百分点。
　　此外，各级财政不断调整和优化支出结构，建立健全财政支农政策体系，逐步提高财政支农支出占财政支出的比重，切实加大了财政对“三农”的投入力度。这种“一减一补一投”，昭示着安徽率先在处理工农关系这一重大战略上作出调整，实现了工农关系的根本性突破，打通了工业反哺农业、财政反哺农民的道路，有效地建立了新型的工农关系。
　　安徽农村税费改革及其相继实施的一系列配套改革，切实贯彻了中央关于“三农”工作的新要求，标志着全省对农业已由过去的“多取、少予”转变为“多予、少取”、工业对农业已由过去的“抽吸”转变为“反哺”、城市对农村已由过去的“依赖”转变为“支持”，开启了安徽城乡统筹发展的新格局。
　　安徽省农村税费改革从最初的局部探索，到全省全面试点，到最终取得成功，走过了一段艰辛而辉煌的历程，再次诠释了安徽敢为人先的创新精神和改革勇气。改革过程中所发生的一幕幕场景、一幅幅画面、一个个瞬间、一张张面孔将被永远定格在历史的记忆中。
　　（本文作者为安徽省财政厅厅长）
　　（责任编辑：徐 嘉）