再看“成都经验”

　　2007年6月，经国家发改委批准，成都市成为全国城乡统筹综合改革配套试验区。
　　两年后的2009年5月，国务院批复了《成都统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，明确要求：国务院有关部门要按照职责分工，积极支持在成都市开展有关专项改革，先行试验一些重大的改革开放措施，特别是拟推出的与统筹城乡发展主题相关的改革事项，要优先放在成都市等改革试验区先行先试。
　　三年以来，成都市先行先试的城乡统筹改革经验，在全国范围得到的高度关注，引发中央和地方政府有关部门、媒体、政策和学术研究机构以及公众从不同角度的观察、思考和讨论。
　　在总结成都经验的时候，以什么样的方法论来看待成都的改革经验，具有特别的意义。正确的方法论原则，有助于全面认识并恰当总结成都经验，同时加深对城乡统筹改革规律的认识。
　　
　　上篇
　　农村产权制度新一轮改革
　　上世纪80年代以来，在“实践是检验真理的唯一标准”思想路线的指引下，中国完成了农村产权制度的一次重大变革，重新界定了集体土地的农户使用权和经营权，承认并保障农户长期使用和经营集体土地的正当权利，确立了以家庭联产承包为核心的经济体制。
　　实践证明，家庭联产承包制适合中国生产力发展的要求，对普遍摆脱农村的贫困、扎实解决农民温饱问题，做出了巨大的历史性贡献。
　　近年来，城市化的加速为农村发展提供了新的机遇，也对农村经济制度提出了新的要求。
　　城市化是人口、劳动力、土地和其他资源在空间上大规模流动、积聚和集中，因此，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，有必要适时发展为以 “有保障的转让权”为重点的更加完备的产权制度。
　　在农户经营权的基础上，加上“有保障的转让权”，就为中国城市化的加速，提供了可靠的微观制度基础。
　　
　　改革纲领：“还权赋能”
　　这场改革的出发点，是切实保障城市化加速的农业基础、耕地资源和农户权益，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权
　　
　　2003年，在借鉴上海、江苏等东部省市经验的基础上，成都市提出了以“三个集中”推进城乡一体化的建设思路。这就是，在贯彻国家宏观政策和发挥市场机制作用的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，推进工业向园区集中，农地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中。
　　“三个集中”所面对的新问题、新矛盾，是在城市化进程已经提速、但以资源转让权为基础的农村新产权制度尚未确立的条件下产生的。
　　其中最为突出的，是人口和资源的流动、积聚和集中，一方面带来中心城区土地稀缺程度的提升，有限的土地供给日益成为工业化、城市化发展的瓶颈；另一方面，农村地区大量占用的建设用地，却没有得到合理充分的利用。
　　经过几年实践，在大量调查研究的基础上，成都市委于2008年初下达了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，决定启动农村地区新一轮的产权改革。
　　这场改革的出发点，是厘清城市化加速的边界条件，也就是切实保障城市化加速的农业基础、耕地资源和农户权益，并以此为前提，确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。
　　参照城镇居民在市场经济框架下已获得的合法转让权，成都明确新一轮农村产改的纲领是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，也还给农民，赋予农村产权以更为全面和多样的内涵。
　　
　　耕保基金
　　它改变了过去要求农民为全局利益承担耕地保护义务，却不对他们减少当下收入的机会提供任何补偿的做法
　　
　　现行土地用途管制面临的一个挑战，是相对于城镇建设用地市价的急剧上升，耕地带给农民的收益比较微薄。可是，如果听任工业化、城市化大量占用耕地，又可能对长远的资源布局造成无可挽回的负面影响。
　　为了保障城乡一体化的顺利进行，成都率先于全国建立由市县财力支持的耕地保护基金（下称耕保基金）制度，动员农民保护耕地，为城市化和农村资源的大规模流转，设立一道保护耕地的“防火墙”。
　　2008年1月，成都市出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，决定设立耕保基金，为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴。
　　耕保基金由市、县两级按 50％比例共同筹集，专项用于实际承担耕地保护义务的农户的养老。资金主要来自市县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税，不足部分由市县两级财政兜底。
　　耕保金的发放，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准进行，实行分类保护与补贴。
　　这种“城市反哺农村”的分享机制，实现了城市土地收益在城乡和不同区（市）县间的统筹使用。
　　目前，成都市每年的耕保基金总额为28亿元。经过两年多的努力，已在242个乡镇开展了耕保基金的发放工作，向区（市）县下拨资金19.4亿元，其中发放到户14.6亿元，覆盖耕地400余万亩，涉及农户140多万户。
　　成都的实践表明，耕保基金不但保护了耕地，还开启了建立农村社保体系的大门。以财政性的耕保基金为依托，为农民购买养老保险，实际上就是为农村社会保障体系缴入第一笔“保费”。持续下去，必将产生深远的影响。
　　
　　全面确权
　　成都摸索出一套切实可行的农村产权确立程序。其中最为重要的，就是找到村民自治的具体形式
　　
　　发放耕保基金，首先需要确认农地的类型，如耕地、基本农田等，还要分清这些农地的位置、面积和实际承担保护责任的农户。这就要求对农用地的权利关系展开全面调查。
　　另一方面，2003年开始的“三个集中”，涉及大量农户的搬迁、集中居住，以及农户宅基地的复垦和位置变动，也要求把农民宅基地、房屋等财产权利的历史和现状全盘摸透。否则，“三个集中”虽然实现了资源配置的优化，却可能造成收入分配的恶化。
　　这样，耕保基金的发放和“三个集中”，就从两个方向把全面确权的任务提上了成都农村产权改革的议程。
　　全面确权，首先需要决定确权的范围和方法。农村财产的种类很多，历史上的变化又十分频繁，究竟哪些权利进入确权范围，用什么程序完成确权，成为亟须明确的问题。
　　成都的经验是，分类梳理农村土地，努力寻求土地现状和经济发展迫切需要解决问题的交集，先易后难，依次制定出切实可行的确权办法，直到全盘确认各类农村财产。
　　在集体建设用地方面，成都首先对历史遗留问题较少、又与农户利益高度相关的宅基地，展开了确权。
　　对于宅基地以外的乡村企业、公益事业以及其他集体建设用地，成都充分利用了第二次全国土地调查的结果，在明确每个村庄集体建设用地的总量后，扣去已确定的农户宅基地面积，再分类确认这些集体建设用地的使用权。通过这种方式，既有效解决了历史遗留的老大难问题，又在违规违法与合规合法的集体建设用地之间，划出一条清晰的界限。
　　面对农村宅基地面积普遍超标的现实，成都以“尊重历史、面对现实”为原则，提出：凡持有以前颁发的宅基地证件或其他相关证明的，以证件确立的面积为农户的宅基地确权面积；对其他超标情况，则以年度变更的农村居民点台账面积为总控制，把超标的房屋、附属设施、独用院坝等占地面积，明确为“其他集体建设用地”，经农村基层自治组织协商后，再确权给实际占用的农户或集体经济组织。
　　在农用地方面，成都市先确立承包地的农户经营权，暂缓自留地、未利用地的确权。等到承包地的确权完成后，再按照“应确尽确”的原则，推进其他农用地的确权工作。
　　
　　长期以来，由于农村地区缺乏正式的产权安排，加上单干、互助组、合作社、公社化以及家庭联产承包等一系列的制度变革，中国农村的土地和房屋等财产关系错综复杂，造成大量的历史遗留问题。
　　更大的困难是，到了村组一级，很多地方根本就没有系统、连续、可靠的财产变动记录。过去，中央的农村政策多次要求各地完成农地承包关系的确权颁证，但实际上难以落实，症结就在这里。
　　在历史形成的现实条件下，全面的农村确权究竟如何推进？
　　成都摸索出一套切实可行的农村产权确立程序，其中最为重要的，就是找到村民自治的具体形式。
　　由村民推选出来的、担任过公共管理事务的新老村组干部以及具有公信力的村民，组成“村庄议事会”，对确权过程中的入户财产调查和实测结果进行评议，对存在异议纷争的疑难案例进行甄别。议事会的评议结果作为确权的预案公示，与各相关方反复沟通，直到为各方确认并接受后，才向县级人民政府上报。
　　这样，农村确权就从一个比较抽象的政策目标，发展为在村庄一级，由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证等一系列环节组成的可操作的工作程序。
　　在这一过程中，农户自己作主，参与公共管理，实践了村庄民主。由村民自主协商解决确权中遇到的历史难题，也减少了矛盾和冲突，营造了公平、公正的确权环境。
　　可以说，确权为构建新的村庄治理结构创造了条件。
　　
　　“确实权”
　　确实权才能为农户之间的止纷定争和农村资源的便捷流转，提供可靠的产权保障
　　作为先行先试的试验区，成都市新一轮的农村产权制度改革并没有现成的经验可循，只能在尊重基层实践经验的前提下大胆探索。其中，与预想的确权模式和工作进度差距较大的，是农村承包地方面的确权。
　　这里遇到的一个突出矛盾，是怎样处理随人口变动而调整土地承包关系的压力。
　　如果不理会农户之间调地的压力，直接以土地台账面积为基础确权颁证，就不能厘清农户之间的实际利益纠葛；若以政府权威颁发产权证明，做不到“产权凭证与实际权利状况相符”，就不能为农户之间的止纷定争和农村资源的便捷流转，提供可靠的产权保障。
　　如果要“确实权”，即以实测面积为基础，做到承包土地的“地、账、证、合同与耕保基金发放面积”的“五个一致”，那就必须深入到农户一级，全面实测承包地面积，系统厘清农户之间的人口土地关系。
　　一些基层（如大邑县兰田十一社）率先尝试“确实权”。那里的做法是，实地测量村组范围内承包地的每一地块，分别按现代测量的规范记录到每个农户名下，并经由村庄评议机制，对农户之间自第二轮承包以来发生的人口和土地的变化进行一次性的调整，从而做到所颁发的农地承包经营权证，与实际的耕地面积、地块、位置、承包合同以及耕保责任，完全一致。
　　成都市委市政府及时总结了来自基层的经验，认为 “确实权”的做法虽然一时投入较大，但解决了潜在的麻烦，能够真正建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农地产权制度。
　　为了不增加农民确权的财务负担，市县两级财政追加了农村产改确权的投入，承担了总数超过1亿元，包括地籍测量、权属调查和证书工本费在内的全部确权颁证工作经费。
　　从2008年1月至2010年9月，历时两年十个月，成都全市基本完成了农村产改确权这一巨大且复杂的工程。全市共颁发了《集体土地所有权证》3.34万本，《集体土地使用权证》（宅基地）151万本，《农村土地承包经营权证》179.3万本，分别占到应发总量的 94％、96％和98.2％。
　　全面而切实的确权，为真正稳定农村经济关系创造了条件。目前，双流县瓦窑村还按照十七届三中全会决议，把“长久不变”作为农村土地承包的期限写进了全村农户的土地承包权证。
　　在基本完成农村产改确权之后，成都就把改革的重心，转向了探索集体耕地、林地与集体经营性建设用地使用权的流转机制上。
　　
　　下篇
　　土地制度改革的成都实践
　　成都土地制度改革的经验不单是农村土地管理制度的创新，而且在“逐步缩小征地范围”、“允许农民依法通过多种方式参与开发经营”，以及“逐步建立城乡统一的建设用地市场”等多方面都有重要突破。
　　
　　土改路线图
　　在确权基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源市场化配置，促进城市化
　　
　　自2003年实施 “三个集中”战略以来，成都通过实施农地整理，大力实施城乡建设用地增减挂钩政策，盘活农村闲置的建设用地，优化资源的空间配置，为城市提供了土地占补平衡指标，也使农村更多分享了城市化带来的土地收益。2007年以后，成都成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，更系统地改革征地制度、加快集体土地流转，形成了一条变革土地制度的成都路径。
　　概括地说，成都的试验展示了一幅土地制度改革的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。
　　这场改革实践需要调动各方的积极性：农民及其集体积极开展土地综合整治；城市则把更多的土地收益返回新农村建设；政府则提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成政府、城市、农民和农村之间良性互动的新局面。
　　
　　挂钩与转型
　　扩大增减挂钩半径，可以实现更高的土地级差收益，增大以城补乡的资金量，而为推进这项综合性很强的政策，成都也加快了向服务型政府的转变
　　
　　为缓解城市建设用地紧张、减少农村建设用地闲置，国土资源部于2004年出台了“城乡建设用地增减挂钩”政策，鼓励地方把农村利用不充分的建设用地复垦为耕地，再把由此产生的建设用地指标用于城镇建设。由于贯彻得力，成都成为国土部批准的全国首批土地挂钩项目试点地区之一。
　　此后，成都进一步将挂钩项目与旨在实现耕地占补平衡的土地整理项目整合起来，在全域范围开展国土综合整治，使建设用地的置换在城乡统筹发展中发挥更大的作用。
　　截至目前，成都已完成挂钩项目35个，正在实施120个，累计投入达200亿元，新建居民聚居点536个，促进6.8万户、21.7万人集中居住。其中，挂钩项目还为汶川地震的灾后重建筹集了88亿元资金，大大加快了灾后重建的进度。
　　 值得一提的是，成都在实施建设用地增减挂钩项目时，逐步扩大挂钩半径，从最初限于一个行政村的范围，逐步扩展为跨村、跨镇乃至跨县的建设用地置换。挂钩指标的置换价格也从最初的每亩7万元，逐步上升到10万元、15万元，最高达到近30万元。
　　 经验表明，扩大挂钩半径可以实现在耕地总量不减少、建设用地总量不增加的前提下，实现更高的土地级差收益，增大以城补乡的资金量，提高农村新区建设与农户安置水平，特别是提供较高标准的农村社会保障。同时，帮助农村和农民以更高的比例、更多样的选择来分享城市化带来的土地增值收益。
　　虽然增减挂钩是一项国土政策，但其实际的贯彻与实施，却涉及农村拆旧、建新两类社区的重建，以及城乡关系的多方面调整，因而具有广泛的经济、社会内容。这样综合性很强的政策，不可能靠单部门推进，更不能由多个政府职能部门在权责不明晰、协同性薄弱的情况下切实推进。
　　成都的做法是在城乡统筹实践中加快向服务型政府的转变。
　　2008年，成都市专门成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，代表市委市政府协调整合国土、农业、建设和规划等相关部门的工作。这为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工、确立权责、加强协同服务，提供了保障。
　　
　　不仅如此，成都还逐步以农户和农民集体取代基层政府和部门作为项目申报和实施的主体，在规划先行的基础上，通过公