需要怎样的保障房

　　“十二五规划建议”中，关于房地产发展的一个重要举措是大大增加保障性住房供应，此举与中国的城市化进程紧密相关。
　　目前，中国城市住房保障对象已经大大扩展。不仅要对没有购房支付能力的低收入家庭提供廉租房，还要对有一定支付能力的低收入家庭配售经济适用房，外加对中等收入家庭的自住需求提供限价房，以及对夹心层和过渡期住房需求提供公租房。
　　2010年，全国各类保障性住房和棚户区改造住房已经开工590万套，基本建成370万套，而根据住建部长的说法，2011年计划保障性住房、各类棚户区改造要达到1000万套。
　　从趋势上看，公共租赁住房将成为保障性住房的主要形式，来解决低收入和中等偏下收入群体、新就业职工和外来务工人员的住房问题。此外，住房保障法的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2010年立法计划，并已形成基本住房保障法征求意见稿。
　　
　　广覆盖之惑
　　中国当前的房价收入比还在进一步攀升。对于大部分新就业群体和农民工来说，买房越来越成为一种奢望。房价重压下，中央政府的直接反应是增加保障性住房，尤其是公租房供应。
　　当前情况下，适当增加保障性住房的供应，可能确有一定必要。但如果不能通过采取有效增加商品房供给的措施，让市场的房价逐渐降下来，并使社会中的大部分家庭通过房地产市场购买或租赁住房，那么政府实际上就给自己下了一个套，必须要靠大规模提供保障性住房来实现广覆盖。
　　但问题在于，覆盖面如此之广的政府保障房体系，在中国当前可以切实建立起来吗？其次，即使能够建立起来，这套体系能够有效运作吗？最后，还有没有比大规模建设保障性住房更有效的住房供给模式？
　　从目前情况看，即使中央不断施加压力，相当部分地区实际上没有很强的积极性去大规模建设保障性住房，尤其是没有积极性去为那些真正需要住房的外来农民工家庭，以及非本地户籍的大专毕业生提供保障性住房。
　　道理很简单，在地方财政垄断、过少供给商、住用地、地方财政高度依赖商、住用地出让金搞城市基础设施、工业开发区的情况下，要求地方政府大规模提供保障性住房，不说是与虎谋皮，也至少是勉为其难。一旦开始大规模供地以进行保障性住房建设，地方政府不仅商、住用地出让金会显著下降，还需要直接增加建房和维护的财政支出。
　　因此，不少地方政府，尤其是那些房价高、外来人口流入较多的地方政府，没有积极性不足为奇。即使短期内地方迫于中央压力会做出一些动作，但如果要求地方长期这样做，除非中央愿意大规模增加转移支付，否则很容易出现“中央请客，地方埋单”的情况，最后难以实施。
　　此外，保障房盖起来后，如何能够真正实现公平分配，特别是不歧视那些外来人口，也是个难题。至少从过去情况看，并没有有效的体制和机制来实现这一点。实际上，世界上广覆盖的保障性住房体系搞成功的案例很少，即使是被认为比较成功的香港，大规模公屋体系建设也因其对房地产市场健康发展的破坏，商品房价格过高，政府被地产商俘获而屡遭诟病。
　　更重要的问题，是建立一个覆盖面如此之高的保障性住房体系，是解决广大百姓尤其是最需要住房的大批农民工和新就业人群住房问题的最好方法吗？
　　从世界情况看，一个健康的房地产行业发展模式，是保障性住房主要面对那些连市场水平租金也付不起的最低收入阶层。绝大多数家庭的住房，无论购住还是租住，都应该且能够通过房地产市场来解决。如果市场房价已经高到迫使政府必须要为占人口相当高比例的中低收入阶层全面提供保障房时，那么政府应该反思：为什么目前的土地供应体制会导致住宅用地供给会这么少，导致房价如此高？
　　实际上，大多数国家城市化过程中工业用地只占新增用地的10％-20％，城市新增的大部分土地被用于百姓居住与城市公益事业建设。与此形成鲜明对比的是，虽然中国城市空间扩张迅速，但至少一半以上土地被用于搞工业开发区。正是在地方政府低价、多供工业用地招商引资，高价、少供商、住用地的扭曲性土地财政下，房地产泡沫才越吹越大。
　　
　　市场化出路
　　要扭转上述局面，需要通过土地和财税体制配套改革，允许农民和农村集体作为土地所有者参与出租房和商品房开发。与此同时，政府可以在集体建设用地入市过程中开征土地增值税以及房产税。只有这样，才是解决目前房价高企且久调不下的根本性方法。
　　相比于目前那些以管理需求为核心的房地产调控措施，它不仅对平抑虚高的城市房价有效，而且一旦逐步推动实施后，可因集体建设用地上的增量房地产开发而促进经济增长；它不仅可为地方政府从目前扭曲的“土地财政”中摆脱出来创造条件，还可让城中村和城郊农民的土地发展权和财产权得到有效实现，从根本上改变目前因政府大规模征地、拆迁而带来的严重社会矛盾。
　　实际上，在规划、基础设施和政府税收到位的情况下，允许作为外来流动人口输入地的发达地区城市城中村、城郊村的农民给以农民工和大中专毕业生为主体的流动人口盖房子，还将大大有助于户籍制度改革实现有效的突破。
　　一旦流动人口住房问题通过这种方式得到有效解决，并在城中村、城郊村地段配套建设一些为外来人口子女就学服务的公立学校，那么流动人口举家永久迁移就可实现，户籍制度也就得到了有效突破。
　　通过市场化导向的土地制度和住房体制改革，可大大降低政府建设保障性住房的压力。当然，政府如果确实需要建设部分保障性住房满足一些低收入阶层的需要，也要寻求更有效的方式来解决资金和管理问题。
　　在保障性住房建设的规划设计中，一定要配比合理比例的商业地产面积。商业面积的合理设计，不但能提升社区生活便利水平、帮助解决低收入群体就业问题，还可用商业面积租金收益来部分覆盖保障性住房社区的物业管理费用，并最终提高保障性住房项目建设的投资价值。
　　由于保障性住房中的公租房带租约且未来可出售，因此住宅部分收益有一定保障；加上商业部分租金收益可预期，这就构成了地方政府发行保障性住房建设债券的信用基础。因此，通过制度创新，以上述信用为基础建立各种房地产信托投资基金，可作为未来保障性住房建设的一种主要融资模式。
　　作者为中国人民大学经济学院教授