不适之症的“行政解药”

　　2010年，中国已有27个省份970个县实行了省直管县财政体制改革。今年全国“两会”期间，财政部部长谢旭人表示，2011年将进一步做好健全县级基本财力保障机制的工作，继续推进省直管县财政管理方式的改革。
　　
　　从市管县到省管县
　　目前，中国地方政府行政体制的主要形式是“市管县”。1982年这种体制开始在全国推行，建立的初衷在于以此增强大中城市实力，带动县域经济发展。县域经济是中国区域经济的基本单元。目前，中国有2070个县域经济体，占国土面积的95％，占人口的74％，占地区生产总值的60％。
　　事实证明，“市管县”体制在建立初期曾发挥出积极促进作用。但随着进一步推进，其弊端也逐渐显现，主要表现为带动效果有限，县域经济发展滞后，县级政府财政困难。
　　近年来，中国县域经济发展活力不足的一个重要原因，就在于县级政府权责不对等、经济管理较弱、自主发展的空间较小。省直管县财政改革的实施，重要目的之一就是推进县域经济的发展，推动城乡一体化。
　　所谓省直管县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务。
　　省直管县体制建设最早是作为支农政策进入公众视野的。2005年6月，国务院总理温家宝在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”
　　而后，省直管县财政体制改革被写入中央文件。2008年10月召开的十七届三中全会相关决定明确要求，推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。
　　2009年初，中央一号文件再次强调，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。
　　“扩权强县”，即通过扩大县级政府的相关权力，推动其经济发展和社会管理。可以说，扩权强县是省直管县改革的初始阶段。
　　到2009年，全国已有部分地区先后进行了类似于省直管县财政改革的试点。是年6月，财政部印发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。
　　这标志着试点多年的“省直管县”财政改革开始提速。
　　
　　从财政改革到行政改革
　　省直管县财政改革并非从中央到地方“一刀切”，中央也没有制定具体的政策措施，只是一种原则性指导，具体由各省份自己运作。因此，各省推行该项改革的程度、范围、进度等，多多少少都存在一些区别。
　　但有一个基本原则，那就是采用过渡性措施使改革能往前推进，这一点也和中国历来的渐进式改革相一致。比如，河北省的相关文件就明确说明，要按照不挤不占、保各级既得利益的原则处理。财政部财科所副研究员于长革认为，这种维持原有基本利益格局的做法，在现阶段是可以理解的。
　　“在新旧财政体制过渡过程中出现的摩擦性问题不容忽视，但也在所难免。”于长革表示。
　　这种过渡性的改革必然带来体制性的摩擦，比如与省会距离较远的县市，由此增加了行政成本，甚至短期内新体制运作所增加的成本，比由此减少的成本还要大。
　　于长革认为，没有必要总是盯着“眼前的小账”，随着省直管县体制的完善，这种行政成本一定会降低。目前省财政管理半径扩大，管理线条难免粗化，但今后通过完善制度，特别是由财政改革向行政改革过渡以后，管理单元肯定会减少，管理半径一定会缩小。
　　比如最典型的是，将来没必要保留那么多的县，通过合并可大幅减少。另外，目前来看是设区市带动周边几个县市发展，事实上一些发展较好的县级市，将来也不一定拘泥于只是直管县，它完全有可能将周边两个到三个小县合并，届时它也会成为像设区市一样的区域中心城市。最终，一个省的管理单元可能也就剩下三五十个，问题将迎刃而解。
　　不过这一事项相当敏感，需周密考量，从长计议，逐步推行。调整思路在于，适当合并部分幅员较小的县，减少县级行政区数量，调减县域管理规模。酌情将一部分县市升格为省辖市。
　　有些县市区位分布合理，经济实力较强，城市化水平高，可考虑升格为设区市由省直辖，同时将一两个县并入该市，使其成为市辖区。至于省级行政区的调整，更需等待全局条件的成熟和适当的机遇。
　　至于有的设区市担心发展空间小，感觉前途无望，于长革认为该理解有误。
　　设区市责权的确定，应当克服两种不良倾向。既要防止过分强调地级市财政的作用，阻碍省直管县的改革进程，又要防止过早地放弃应有支持，不顾过渡衔接问题而走向另一个极端，导致监管缺位和管理空白。
　　为支持设区市的发展，市周边的县不宜设直管县，这些县可以逐步成为市辖区。由此，设区市会慢慢发展壮大，将来可以成为一个区域的经济中心，逐步发展成为中心城市。届时，它和直管县的地位平等，都直接对省里。也就是说，改革到位后，现行的设区市与所辖县将由原来的父子、婆媳关系，变成兄弟、姐妹关系。
　　不过需要说明的是，并不是说届时设区市和直管县之间就没有任何关系了。通过市场机制的运作，特别是随着设区市中心城市的形成，两者之间仍会存在经济上的辐射带动关系，只是这种带动不再通过政府强行的“拉郎配”。
　　中国财政学会副会长、中国人民大学财政金融学院教授安体富对《财经》记者表示，从长期以来市管县的实际效果看，尽管一个设区市很难带动所辖县市全面发展，但对与之毗邻的县市带动作用并不小，这样的县市应予以保留，为设区市发展预留空间。
　　根据财政部的时间表，省直管县财政改革距离收官还剩下不到两年时间。
　　于长革曾到河北、甘肃、福建、广东、辽宁、江苏等地调研，据他了解，全国大部分该推行的县都实行了省直管。其余没有实行的县，分为两种情况。
　　其一，有些县市本就不应由省来直管，而应该预留下来作为市辖区。广东省有21个设区市，如每个设区市保留两个到三个县，不直管的县就达到四五十个。
　　撤县建区需经国家审批，必将经历一个较长的过程。河北省财政部门也表示，目前推到90多个直管县，事实上已经差不多了，“能推的基本都推了。”
　　其二，不排除一部分地区的推进工作不力，速度较慢。于长革说，距离明年底还有一段时间，希望它们通过努力实现预期目标。
　　当然，解决省直管县财政改革遭遇的所有问题，其根本出路还是在于今后省直管县从财政向行政的过渡。
　　因此，财政部财科所所长贾康建议，下辖县市较多的省份，应以可能的县级行政区划调整为切入点，积极研讨、适时推行省直管县的行政改革。
　　他建议，起步阶段可先选择经济较发达的县市率先试点，给县级政府较充分的经济社会事务管理权限，享受与设区市相同的人权、事权和财权，然后在总结试点经验的基础上逐步扩大范围，设计可行的渐进方案，最终完成省直管县从财政向行政的过渡。
　　鉴于中国地域辽阔，地区间差异较大，省直管县行政改革不宜采取同一模式，而应因地制宜，区别对待。贾康认为，实行该项改革可以有三种模式。一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如直辖市和计划单列市，可加大推进“撤县建区”的力度；特别发达和比较发达的设区市也可扩大管辖范围，改近郊部分乡镇或县为市辖区，为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是经济比较发达的区域，可稳妥推进省直管县行政改革，条件成熟时全面实施。