以财政政策改善增长质量

　　我们所说的“经济增长质量”，是指能够减少极端贫困、缩小结构性不平等、保护环境，同时还能保证经济自身发展的经济扩张方式。
　　对经济增长质量的担忧，来源于过去十年全球减贫进程的高度不平衡，许多国家愈加严重的不平等现象，以及扩大的环境恶化现象。世界范围内的资源限制趋势，更加强调了经济增长及其质量的重要性。
　　中国在过去30年实现了经济和减贫事业的最快发展。但其目前的增长模式在很大程度上依赖于制造业和外部需求，同时这种增长模式还需要很高的资本积累。
　　城市的资本积累拉大了其与农村地区的生产力差异，导致了严重的收入不平等现象。据估计，中国的基尼系数超过了0.45，收入不平等现象可能比美国和俄罗斯更为严重。
　　尽管过去十年，巴西的经济增长率不高且不十分稳定，但是巴西的不平等现象却有所缓解。其基尼系数从20世纪90年代末的0.59下降到2005年的0.56，这在某种程度上是由于社会项目，对家庭的转移支付和税收改革的实施。
　　整个世界正面临前所未有的机遇，我们可以推进全球减贫事业，改善人类福利。危机前全球经济的强劲增长以及经济政策的改善，推进了发展中国家减贫事业的发展。
　　然而，随着全球金融危机的逐渐平息，决策者却面临巨大的挑战：在通货膨胀的压力以及日渐增长的外债负担下，如何保持经济增长势头，如何将经济增长方式转化为更具包容性的、优质的可持续增长？
　　
　　A型干预向公共产品倾斜
　　下列三种类型的资本决定了一个国家的生产和福利：人力及知识资本、物质资本和自然资本。
　　不完全的市场或者市场失效往往导致投资——尤其是在人力资本和知识资本方面——不足，以及对自然资本的过度开采。
　　这些结果很大程度上影响了低收入阶层的人口，导致少数人群受益。因此，不完全的市场或者市场失效是结构性不平等的主要原因，而这反过来又对增长和效率不利。
　　财政政策是政府维持宏观经济稳定增长、财富的代内和代际转移以及修正市场失效最有力的工具之一。政府通常掌控着25％至40％的国民收入用于支出，包括社会群体之间的再分配。
　　大量文献研究了贸易政策、货币和汇率政策的效果，以及财政支出的宏观影响。然而，它对之前讨论的政府支出、税收及补贴对增长的速度和质量的效应关注得不够。
　　在此，我们把政府在公共产品（Public Goods）和私人产品领域的开支区分开。对公共产品的开支定义为补充而不是替代私有经济的开支。我们将政府供给的这些产品称为“A型干预”。
　　某些政府针对于减轻市场失效（比如信用市场缺陷、环境风险、研究和发展的外溢）的政府支出也被认为是公共产品。
　　这些支出包括教育、健康、社会保障及支持外溢效应的支出，比如研发、环境保护和自然资源管理、对生态服务的补偿（PES）、保障住房和社区设施，还有诸如交通、通信、公共秩序和安全等传统的公共产品。
　　A型干预减弱了市场失效对资产积累造成的影响，尤其是人力资本、知识资本和环境资本方面。在这方面国家对公共产品提供的强调有助于提高私人投资的生产率。
　　此外，强调公共部门提供环境方面的公共产品能够促进环境的可持续性。最后，加强社会投资的力度并提高公共产品可获得性能够削弱社会不平等的结构性因素。
　　实证研究已经证实，政府加大投资公共产品的力度，能够促进经济在广阔范围内更快更好地增长。增加对边际公共产品的投资能够在保持经济增长的同时，减轻贫困程度，改善空气质量。
　　此种方式要求政府支出向公共产品倾斜，减少对私人产品的补贴。这是因为对私人产品进行补贴会促进资源消耗、加剧收入不均。
　　在许多国家，政府不能通过充分提供基本公共服务来弥补市场失效。相反，政府常常通过使用稀缺的预算资源资助相对富裕的阶层，为他们提供补贴和税务减免，往往造成结构上的不平等。
　　
　　B型干预“劫贫济富”
　　在私人产品方面的开支包括取代私营部门生产的政府开支。我们称政府提供的本应由私营部门生产的产品为“B型干预”。
　　这些干预集中于对私人产品的（非社会）补贴，往往被精英阶层获得。私人产品的补贴包括商品价格补贴、信用补贴以及公司补助金、贷款担保、销售补贴以及对破产的国有企业和私有金融机构的救助等。由于政府监管不足或缺乏监管，对私有金融企业的救助便成了必要。
　　政府对私人产品方面的开支很容易被最能游说政府的利益集团利用。B型干预项目往往会引起私有部门的游说活动，引发道德风险，并最终将导致刺激扭曲、寻租及额外损失。
　　政府始终乐于救助大公司，常常导致股东们违心地承担过多的风险并引发更多的冒险活动。这一战略使得一些高管阶层获得极大的回报，而亏损最终还是由纳税者承担，造成“劫贫济富”。
　　此外，当B型干预以商品市场干预的形式出现，例如农业、能源和水价补贴时，将会扭曲市场。事实上，大部分的B型补贴都实际成为了对公司的转移支付。
　　相比之下，大部分的直接家庭补贴（包括大部分社会补贴，生态补偿）受游说和寻租的影响较小，因此至少在某些程度上有益于低收入的家庭。
　　尽管有着促进更高质量的增长的可能，一旦财政干预被误用，其弊便会大于利。
　　税收政策也需要更多的重视，应重点关注生态环境恶化的问题。比如，尽管对自然资源的征税是增加收入的一个有效途径，但却尚未引起人们足够的关注。
　　由于原油价格达到了历史新高，有48个国家的政府用纳税人的钱来支付燃料补贴的数目也达到新高，各国的该项补贴分别占年国内生产总值的1％至5％，占政府支出的4％至20％，这就为浪费能源及温室气体排放的增长提供了不当刺激。
　　据估计，全球每年有超过3000亿美元的资金被用于燃料补贴。此外，这些补贴的目标不明确，大部分福利进到了高收入群体的口袋。
　　平均来看，最富的20％ 的阶层得到的能源补贴占总体能源补贴的42％，而最贫困的20％的阶层得到的该项补贴却低于10％。
　　2001年全球对农业和食品部门的补贴总额为5000亿美元，造成了低收入的以农业为主体的经济体的福利损失和提供这些补贴的国家的巨大社会损失。同样地，大多数国家的农业用水价格被低估，造成了农业用水的损耗。全球来看，淡水的过度使用估计达5％至25％，并且正在很快地耗尽供给。
　　所有证据集合起来，支持了一个理念，即一个国家政府支出的结构及治理机制与增长的质量密切相关。
　　政府在公共产品方面的支出，对经济增长有显著的正相关关系。与此同时，在控制了制度的、历史的、治理和地缘政治学等因素之后，政府总支出对于增长有负相关关系。
　　在保持政府支出总额不变的情况下，将政府支出从非公共产品的补贴转移到对公共产品的投资，能够促进更快地增长。
　　这种影响部分是源于对非社会补贴的减少，部分源于公共产品份额的增大。
　　
　　税收与收入不平等
　　我们的跨国分析中的一些数据表明，目前各国实施的税收政策并不是累进的。此外，征税会使被调查家庭部门的人均平均消费降低。
　　各种税收无助于收入的再分配，而对最富的家庭有利。这并没有在家庭调查中体现出来，主要原因在于各国对间接税的过度依赖，漏税使富人受益以及逃税现象猖獗。
　　间接税。一般来说，相对于资源租赁税、收入税和财产税而言，有些国家对间接税的依赖性更强。一些经济学家认为间接税是累退的而不是累进的，而其他人认为间接税与劳动税和收入税相比，扭曲性更小。
　　
　　世界银行《2006年世界发展报告》指出，必须努力“防止间接税的累退效应”。
　　巴西的一些实证证据表明，该国的直接税是累进的，同时间接税是累退的。家庭税收负担的净效应似乎呈现累退趋势：2004年，收入仅为最低工资的两倍的家庭，其总的税收负担为家庭收入的49％，然而，富有家庭的总的税收负担为26％。
　　通过一些主要项目的免税，增值税的累退作用可被减缓。资料显示，牙买加通过免除五种具体的增值税，使得40％最贫困人口的负担减半。
　　一份国际货币基金组织人员的报告显示，“用综合增值税代替销售税通常只能使间接税的累进性更差。”这意味着低收入家庭可能成为税收改革的净损失者。
　　研究同样显示，可以通过将某些产品例如基本的食物的增值税设为零税率的方法，减轻增值税的累退作用。
　　各国应当在直接税和间接税之间保持一种平衡，如将两者比例设为50∶50，这可以被视为一种可行的方法。
　　合法税收漏洞主要使富人受益。如前所述，智利税务机关近期的一份报告指出，漏税占GDP的近5％，这其中有61％使占人口1％的最富阶层受益，但报告没有就漏税对收入分配的影响进行充分的调查。
　　同样，主要由于漏税的随意性，人们推测它们导致经济效率低下，但是没有多少研究显示这种影响的程度。降低所得税在一些情况下是可取的，可以促进投资。
　　如果不是全面地降低所得税率，而是允许特殊的漏税，这种做法不可能带来促进投资的效果。关于美国税收制度的一份近期研究中也发现，漏税与不平等性的增加有关。
　　
　　财政政策和环境可持续性
　　环境通过物理、化学和生物危险因素影响人们的健康，可通过引导人们行为的有关变化应对这些因素。
　　世界卫生组织研究显示环境危险因素，例如污水、室内和户外空气污染导致的疾病，占定期报道疾病的80％以上。全球范围内，发展中国家25％的死亡人数是环境因素造成的，而发达国家仅为17％。
　　经合组织国家的政府用于环境保护的支出占国内生产总值的0.6％－1.8％，占政府支出的2％－5％。然而，相较而言，排放的代价和对全球变暖的影响更高。
　　我们的研究使用了最新的数据集，对政府支出的规模及其构成对于各种空气污染成分的影响进行了计量经济评估。
　　我们分析考虑了五大污染物：它们为二氧化硫（SO2）、二氧化氮(NO2）、铅、一氧化碳（CO）和空气中的颗粒物（PM10）。
　　一个重要发现就是政府消费总额和公共产品在政府支出总额中的比重与空气污染呈负相关关系。
　　在限定了人均家庭收入、国内生产总值的总体水平（根据国土面积标准化）、国内生产总值的增长率、未观察的固定地点的影响后，两个财政政策指标和空气中的污染物浓度呈负相关。
　　也就是说，通过调整政府支出的总规模和政府用于公共产品支出的构成可以改善环境的质量。
　　公共产品（包括研发、生态补偿、环境保护支出）支出和环境破坏之间的负相关可能有两方面的原因。
　　首先，公共产品在政府开支总额中比例的增加，可以提高政府对环境保护和污染监控的力度。
　　其次，因为对私人产品补贴（能源、重工业）中的大部分对环境有害，将补贴向公共产品转移可以减少发展高污染工业的激励。
　　在合理的假设条件下，在给定政府消费水平的情况下，提高政府对公共产品的比例可以通过构成和技术效果减少污染。
　　也就是说，产品构成从资源密集型以及高排放的采矿业、钢铁业、石油化工业等重工业向更清洁产业的转移。同时技术的影响使肮脏的工业变得较为洁净。
　　
　　对各国政府的启示
　　只有少数政策工具能影响增长的速度和质量——财政政策是其中之一。包含政府开支、税收和补贴在内的财政政策可能是经济政策最有争议的地方，它受到深深根植于一个国家社会政治环境因素的严重影响。
　　本文着眼于公共开支和税收的结构，将它们与贫困、收入分配和环境以及长期的增长联系起来。
　　我们提供了一个综合政策框架，各国政府可以将其作为提高增长质量方面的决策参考。
　　其一，重整政府支出的构成。
　　这份研究表明，政府追加对公共产品的边际支出有可能加速增长、降低贫困并改善空气质量和水的质量。
　　这样做要求将政府支出从对私人产品的补贴再分配转到提供更多的公共产品方面。这也要求政府减少那些向资源密集型产业提供补贴导致资源枯竭的方法，而政府支出的总额在同时能够始终保持不变。
　　其二，改革税收制度。
　　填补税收漏洞、减少逃税现象以及向开发自然资源行业征收适当的资源税可以使税收制度更有效，减少对间接税的依赖。
　　一旦公共开支与经济增长、社会公平和环境保护等目标的一致性更强，税收的基础就更广泛。新税种和可交易配额应该可以帮助确定自然和环境资本的正确价格，由此产生更多的政府收入，并同时提供正确的促进减少温室气体排放的激励机制。向开发自然资源行业征收适当的资源税应该首当其冲。
　　其三，提供公共产品。
　　随着税收收入基数的增加，国家可以开始在简单再分配支出之上，提供第二轮更多更高质量的公共产品，同时确保财政的可持续性。
　　这可以包含用于改善机构和产权方面的建设，减少不完全市场对效率和不平等的影响。
　　也可以包括提高政府支出的效率，从而可以提高教育质量、医疗卫生质量、社会保障、预防犯罪和基础设施服务的质量。其他公共产品包括资源管理、污染控制和污染治理，以及采取低排放的技术等等。
　　作者维诺德·托马斯为世界银行独立评估局局长、王燕为世界银行高级经济学家
　　（本文为作者个人学术观点，不代表世界银行官方立场）