制度制定中存在的问题与对策研究

　　摘 要： 制度的落实成效取决于执行者的素质，但是制度本身对制度执行力的影响非常关键。作者通过调查总结了制度制定中存在的八个方面的问题和四个方面的原因，并从四个方面提出了解决问题的对策。
　　关键词： 制度制定 问题 原因 完善对策
　　
　　“徒法不足以自行”，“制度落实难，制度难落实”，最主要的原因应当在于执行者的素质，因此必须加强对制度执行者的教育和管理。但是，执行者的素质在其接受学校教育之后和家庭教育的时候就已经成型，对于一个已经具有决策权的成年人来说，其世界观、价值观和人生观已基本成熟，廉政教育对他们只是一个提醒教育或火花式教育，很难实现质的飞跃，要想改变他们并非一个部门或一朝一夕可以完成的，是一个复杂的社会工程。因此，在干部素质在短期内难以彻底改变的前提下，就必须加强制度建设，提高制度执行力。
　　“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”（邓小平，《党和国家领导制度的改革》，1980年8月18日）。也就是说在“制度落实难，制度难落实”现象当中不只是人的问题，制度本身也具有关键作用，而且制度的创立完善比改变一个人要容易得多。因此，我们重点对制度本身存在的问题进行了调查和研究，并在此抛砖引玉，敬请各位领导、同仁指教。
　　这里需要特别说明的是，所调查的单位包括高等学校、县级以下党政基层机关。
　　一、制度制定中存在的主要问题
　　应当说大多数制度是很好的，对维护单位秩序发挥了至关重要的作用，但是我们必须重视少部分制度不能执行或不能很好执行或不良制度执行的恶果所带来的强大破坏力和反面连锁效应。这些制度的问题主要体现在以下几个方面。
　　1.原则性的多，可操作性的少。
　　多年来，各单位都制定了很多的制度规定，但在制度制定中原则性的要求多，而对一些具体问题界定不清，从而使得制定的法规制度对干部特别是领导干部缺乏约束力，可操作性不强，落实力度不够。
　　在调查中，有54.55%的受调查者认为制度难落实的原因之一在于制度的可操作性不强。主要表现在：口号式制度、应对检查的制度、死胡同制度（比如资产移交中基建、审计、财务、国资等个别部门制度缺失）、循环怪圈制度（比如在工作过程中同一个事情，甲文件要求依照乙文件，乙文件要求依照丙文件，丙文件要求依照甲文件）等。
　　此外，有30.3%的受调查者认为制度之间存在不协调的问题，导致制度落实难，制度难落实。这些不协调往往体现在单位部门之间、新旧之间、党政之间、上下级之间的制度有时会出现矛盾，甚至个别制度制定技术粗糙，语病满篇。
　　2.要求性的多，明确违规责任的少。
　　现阶段各个单位的制度虽不少，但实际执行的结果并不乐观。究其原因，有的是宣传教育不到位的问题，更多的是责任追究不到位的问题，特别严重的是一些制度本身就没有设置违规责任，很多制度的规定往往是斩钉截铁，有时皮鞭高高举起却轻轻落下，更多的时候是连皮鞭都没有。在调查中，有75.76%的受调查者认为制度难落实的另一个主要原因在于制度中缺乏责任追究。
　　在某单位的制度中，除了1992年的奖惩条例以外，其他制度均不涉及任何违规责任。同时，适用全党的《党员违纪处分条例》又有其局限性，比如，针对党员干部，所列事项往往是比较重要的事项，这就容易造成一些干部违纪以后无法处理，也没人处理，即使处理也没有结果。
　　3.倾向起草者的多，公平为政的少。
　　由于政出多门，每个部门都有自己的利益，往往是有利的事情给自己，不利的或是增加额外工作的任务给别人，有的是通过制度减少自己的工作任务，使得制度的执行者牢骚满腹，也就很难让执行者自愿执法。在调查中有54.55%的受调查者认为在制度制定过程中部门意志明显。比如，在招投标的规定中，国资部门在制定的规定中就把招标项目验收的任务由项目单位负责，把资质审查的责任交给监督办；再比如，在科技开发经费管理文件中，按照规定应当进行，经审计部门争取并写进文件草案中“要对科研经费的使用进行审计”的内容，科技学术委员会经过审议后却把有关条款删除，究其原因，学术委员会成员大都是科技开发经费的受益者。
　　也有的部门没有树立现代管理理念，仍然延续过去单纯管理的思想，不重视职工、干部、学生等人员的利益，甚至人为地限制他们的权利，以减少部门的麻烦。比如，有些单位就通过制度限制职工申诉等。
　　4.上层的多，基层的少。
　　制度设计集中在上层，侧重于主源头制度建设，而对二级甚至三级制度建设认识不足。
　　比如一些学校一般比较重视财务预决算制度、经费管理制度等比较宏观的经济管理制度的制定和执行，但对于学院、系、处经费和某些专项经费的管理制度的建设却重视不够，对如何审批和监督经费的使用缺乏明确规定，出现越往上层制度越多越细，比如，五万元以上的支出需要校长审批，一万元以上的支出需要分管领导审批，等等，而越往下制度越不完备的现象，造成具体经办人违纪违规现象频频发生，比如，报销化整为零，分割超额事项，等等。
　　5.柔性的多，刚性的少。
　　主要体现在制度的内容弹性大，柔性强，怎么样都可以，怎么样都行，完全取决于执行者的个人判断，为制度乱落实埋下了伏笔，甚至导致恶劣的后果。比如制度往往是“原则上要求”、“一般要求”、“特殊情况报分管领导批准”、“特殊情况集体研究决定”、“数额较大”、“情节严重”、“可以”、“其他”、“等”不确定内容的限制词太多。在调查的制度中，95%都有这样的内容。总之，制度柔性的多，刚性的少，变化空间太大，更多的是依靠个人的自觉和权力的督导，而不是依靠制度去落实制度，缺乏良好的执行环境，这也是制度落实不到位的主要原因。在调查中有45.45%的受调查者表示执行环境对制度的有效落实存在影响。
　　6.经常变化的多，稳定的少。
　　在调查中发现，有56.54%的受调查者表示需要注意的另外一个问题是制定制度过于草率，缺乏调查研究，甚至是一任人马，一套制度，人亡政息。有很多制度的寿命不足一年，甚至更短。这使得执行者观望思想、等待思想严重，甚至导致对制度的信心下降。
　　7.应对性的多，系统配套的少。
　　现有制度往往是在某一问题已具有普遍性或已造成损失时，为堵塞漏洞而制定的，就会出现“头疼医头、脚疼医脚”的现象；有的是为了应对检查而制定的，比如，“制度推进年活动”，“专项治理活动”落实检查，等等。这里应当说这些活动对制度的建设和执行起到了极大的推进作用和积极效果。但也不排除由于仓促上阵，一些重要的制度因为缺少核心“部件”，或者缺乏其他制度的有力支撑，很难产生“合力”效应。
　　8.闭门造车的多，调查研究的少。
　　在调查中有42.42%的受调查者认为制度的出台缺乏调查研究。一些制度是闭门造车，不切实际，或是内容陈旧，或是严重超前，或是无病呻吟，使得制度本身缺乏严肃性，导致制度威信的下降，也直接影响到制度的执行。
　　二、制度不良的主要原因
　　1.个人利益出发，部门利益至上。
　　2009年3月18日原商务部条法司正厅级巡视员郭京毅受贿案在京受审。郭京毅是因为在涉及有关外资并购的法律法规制订和司法解释时，收受外商844万元贿赂，在法律上故意留“后门”偏帮外商在中国进行行业并购。当然，由于县级以下行政单位、高等学校制度的层次有限、内容有限，类似的案件在一般的党政部门很难出现。但是随着高校、县级以下行政机关制度设立的自主化，人权、财权、物权的不断扩大，立法权已经和行政权、执法权一起成为了一些个人和单位进行寻租的重要手段，利用制度的制定权排斥自己的义务，以制度的程序来为自己、为单位谋私利的现象不能说没有。
　　
　　部门利益的冲突，是很多制度不配套、不协调甚至矛盾的根本原因。
　　2.短期现象明显，长期眼光不足。
　　制度具有长期性、稳定性的特性。如果制度变动太快，就会使其可信性和威信力下降，严重影响制度的执行力。目前，有些部门对制度的认识还仅仅停留在应对检查、应对问题、应对上级要求，短期现象明显，使得制度杂而不成体系，多而互不协调，乱而矛盾百出。从制度的协调配套到制度的先进性，从制度的目标到施行环境，从制度的顶层设计到方案内容等宏观上思考制度的较少。
　　3.想做好好好的多，愿意得罪人的少。
　　对于很多制度只有要求而无责任的现象来说，根本的原因在于好事谁都争着做，得罪人的事都绕开过，即使是在制度中也不愿处罚“看不见的人”，大家都想做老好人，实在是万不得已，也给留下“不予处分”、“免于处分”等方便之门。在关于制度落实难的调查中，69.7%的受调查者认为主要原因是执行者不愿得罪人。
　　4.深入基层不够，程序约束的少。
　　正如上文所述，一些单位的制度是闭门造车，缺乏必要的调查研究，很多部门是凭自己的意愿拍脑袋拍出来的，缺少充分征求群众意见和多次审查的程序，有的就是个别领导的意见，有的重要制度分管领导就签发了，甚至部门都各自下发所谓的制度、规定。一些单位没有关于制定制度的制度，导致政出多门，制度无度。
　　三、完善制度的主要对策
　　1.设立专门制度制定与审查部门，避免部门利益的影响或制度草率。
　　首先，高校及县级党政机关要成立专门的立法（即制度制定）部门，以有效解决部门利益冲突和个人利益影响制度的问题。其次，专门部门的设立也能够充分进行区域内的制度整理和分析，使得制度的制定更加系统、协调、配套。再次，专业立法部门能够充分调查和研究有关问题，使得制度更加贴近实际，更有针对性和实效性，在立法技术上也更胜一筹，保障制度的科学性、可信性、可行性。最后，专门机关有专门的制度起草、审查、修改，直至审议、表决的固定程序，可避免制度的随意性和盲目性。在调查中，有66.66%的受调查者认为解决制度制定中存在问题的途径是设立专门机构，严格制度出台程序。
　　2.外发强制，避免内生柔弱。
　　所谓制度的外发，就是上级机关多给予明确的可以执行的制度，也可以将其他单位较好的制度经验批转到其他单位执行，明确违规责任，方便执行，各单位执行起来也更坚决、也没有可以商量的余地。这样，就可以避免内生制度的柔弱，即自己制度往往弹性大，留有退路或不愿得罪人或通过自己的制度截留上级的规定。比如，上级机关就可以明确纪检监察机构人员要按照管理人员的比例设置，经费投入要按照各管理部门平均经费的比例设置预算。
　　3.大小同抓并配套完善，避免“蚂蚁搬家，龙争虎斗”。
　　“法网恢恢，疏而不漏”。既然是“网”，就要有纲有目，纲举目张，相互配套，有30.3%的受调查者认为当前需要解决制度间不协调的问题。从单位的制度制定来看，主次同抓，一级、二级甚至三级制度同步，才能够有效堵塞漏洞，解决“蚂蚁搬家，龙争虎斗”、“小洞不补，大洞受苦”的问题。
　　4.明确违规责任，以及谁主导谁为主，避免“只做好好好，问题给纪检”。
　　在制度中要明确违规责任，以及执法主体。监察部门作为执法监察机构，主要职能是检查其他机关有没有严格执行制度，而不单纯是处理人、处罚人的机构，避免很多部门把花栽给自己，把刺掰给别人。比如，科技立项他审批、经费开支他审查、评优评奖他上报，一旦有问题，就全部推给纪检监察去处理。
　　对于“制度落实难，制度难落实”的现象，我们认为有许多原因，也有许多工作要做，也非一蹴而就的事情，既需要各单位内部努力，又需要各个部门之间的通力合作，更需要上级的支持。
　　
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　　（作者汤志系合肥工业大学管理学院研究生）