美国“阿富汗—巴基斯坦战略”的调整与未来走向

　　【内容提要】奥巴马政府执政不久，即出台“阿富汗—巴基斯坦新战略”，此后不断对其修改和调整。由于存在着结构性缺陷与矛盾，这一战略成效不彰，其未来走向尚有诸多不确定因素。
　　【关键词】反恐 阿富汗—巴基斯坦战略 调整
　　【作者简介】复旦大学国际问题研究院南亚研究中心主任、教授
　　
　　阿富汗战争是奥巴马总统当政后面临的重大挑战之一。为此，他上台伊始即出台“阿富汗—巴基斯坦新战略”，此后又多次对其进行修改、补充和调整。这一战略推行至今已两年有余，但因其内在的结构性缺陷与矛盾，并未获得预期效果。随着2011年7月美军开始从阿富汗撤军的日期临近，奥巴马政府正急于在阿富汗战场形势和南亚反恐问题上取得突破。这一新动向及其后续行动将对南亚局势走向及周边战略态势产生重要影响。
　　
　　一、奥巴马政府出台“阿富汗—巴基斯坦新战略”
　　
　　奥巴马在入主白宫前，即委派其副手、新当选副总统拜登以参院外委会主席身份率国会代表团访问巴基斯坦和阿富汗，了解真实情况，着手对美国的阿富汗政策进行战略评估；此后，他又任命外交调解经验丰富的霍尔布鲁克为阿富汗和巴基斯坦事务特使，显示其急欲调整美国对阿富汗问题的政策，以尽早扭转阿富汗战场的颓势。
　　2009年3月，奥巴马总统正式宣布美国的“阿富汗—巴基斯坦新战略”，明确指出这一战略的总目标是“挫败、瓦解并战胜‘基地’组织及其极端主义同伙”，以确保美国和国际社会的安全。这一战略之“新”主要在于：一是视南亚为反恐战争的“中心战场”，美国将逐步从伊拉克撤军，向南亚反恐投入更多兵力和其他资源，实现反恐重心东移。二是明确将巴基斯坦纳入新战略框架，强调美国将统筹处理阿富汗、巴基斯坦问题；三是重视运用综合手段，在加强军事行动的同时，扩大对阿富汗和巴基斯坦的政治、经济、安全等领域的支持和援助；四是积极寻求国际合作，“致力于加强国际组织和集体行动”，与联合国共同筹建一个“阿富汗和巴基斯坦联络小组”，其成员除美国的北约盟国及其他合作伙伴外，还将包括俄罗斯、中国、印度、伊朗以及中亚、海湾国家。
　　奥巴马政府出台“阿富汗—巴基斯坦新战略”，是基于其以下判断：首先，其前任布什政府错误地发动了伊拉克战争，耗费了过多的军事和外交资源，导致美国脱离了阿富汗反恐主战场。其次，南亚反恐形势恶化，“基地”组织仍加紧策划针对美国本土的恐怖袭击，阿富汗塔利班则卷土重来，南亚恐怖分子成为对美国“最严重的威胁”。第三，巴阿边界部落区是南亚反恐“瓶颈”所在，美国对直接动用兵力实施军事打击有所顾忌，而巴基斯坦不仅拥有核武器，还是世界第二大穆斯林国家，对阿富汗事务具有重大影响力。第四，南亚恐怖主义问题错综复杂，涉及政治、经济、社会等诸多领域，必须“动用军事、外交、经济和政治等所有力量来应对”。最后，南亚恐怖主义问题“不仅是美国的问题，也是对国际安全的最严峻挑战”，因而有必要并且有可能与国际社会进行密切合作。
　　
　　二、奥巴马政府对其“阿富汗—巴基斯坦战略”的修改与调整
　　
　　为了推进“阿富汗—巴基斯坦新战略”，奥巴马总统除留任国防部长盖茨外，还征调曾担任美军特种作战司令部司令的麦克里斯特尔出任驻阿美军和北约联军最高指挥官，并先后决定向阿富汗增派2.1万美军，使驻阿美军达到约6万人，同时敦促其北约盟国等增加相应驻阿兵力。显然，衡量“阿富汗—巴基斯坦新战略”成功与否的重要标志之一，是阿富汗战场形势的变化是否朝有利于美军及其盟军的方向发展。
　　但事实证明，奥巴马政府还是错估了阿富汗战场的形势。尽管美国调兵遣将，并对阿富汗和巴基斯坦加大投入，“阿富汗—巴基斯坦新战略”一直成效不彰，奥巴马政府不得不数次对其进行修改、补充和调整。
　　（一）再度增兵并宣布撤军时间表
　　2009年8月底，随着阿富汗局势继续恶化，麦克里斯特尔和其他高级将领公开要求美国再向阿富汗增派4万兵力。他在向国防部长盖茨提交的报告中发出警告，鉴于当前阿富汗局势，如果没有更多兵力增援，美国将赢不了这场战争；而在未来12个月内，如未能掌握阿富汗战场的主动，扭转叛乱势力的蔓延势头，美国可能面临不再能打败恐怖分子这一结局的风险。 鉴此，奥巴马与其国家安全团队进行了3个月的战略审议后，于2009年12月1日在西点军校发表题为“阿富汗和巴基斯坦取得进展的途径”的讲话。其核心内容是立即开始向阿富汗增兵3万人，并许诺在18个月之后，即2010年7月起，开始从阿富汗撤军。奥巴马表示，增兵的目的是集中力量打击塔利班的气焰，训练阿富汗安全部队以增强其实力，同时保障阿富汗主要人口聚集地的安全；宣布撤军时间表，则是为美国将安全责任转交给阿富汗创造条件，使美军“能够以负责任的方式离开阿富汗”。
　　（二）提出《阿富汗和巴基斯坦地区稳定战略》
　　2010年1月，美国国务卿克林顿公布《阿富汗和巴基斯坦地区稳定战略》，以补充和完善前述“阿富汗—巴基斯坦战略rloK9FybGsf7IZuUgxHdlg==”。其重点是对美国在阿富汗和巴基斯坦的民事援助进行纲领性规划，旨在通过加大对阿巴两国长期民事援助力度，支持两国政府应对境内的极端主义威胁。根据这一战略，美国将审查对阿富汗的援助，向阿富汗增派民事专家；加强阿富汗政府治理和法治，支持阿富汗“重新融入”计划；打击阿富汗毒品贸易，重建阿富汗的农业部门，为阿富汗未来构建经济基础；加强与巴基斯坦的伙伴关系，增强巴基斯坦反叛乱能力；终止极端分子的非法资金流动，反击极端主义的舆论；动员国际支持，以构建一个“尽可能最广泛的”联盟，协助美国在阿富汗和巴基斯坦开展的行动，帮助两国实现稳定和繁荣，反击极端势力的威胁。
　　（三）确定向阿富汗移交防务的时间表
　　2010年11月，奥巴马在参加北约里斯本峰会期间明确表示，如同此前在伊拉克的做法一样，将在阿富汗问题上设置一个过渡期：从2011年7月起，美军和北约联军逐渐将维持阿富汗治安的责任移交给阿政府方面，并在2014年底前完成移交工作。此后，美国将大大减少在阿富汗的存在，并确保美军不再从事作战行动，而是发挥培训和指导阿富汗军警等支持作用。 引人瞩目的是，阿富汗总统卡尔扎伊和所有48个向阿富汗派遣了部队的国家都参加了这一峰会，而阿富汗问题亦成为会议期间一大焦点。峰会重申，单靠军事手段无法解决阿富汗问题，北约应与有关国家和国际组织加强合作，实施包括民事和军事内容的“综合性解决方案”，并就正式确定向阿富汗移交防务的时间表达成共识。至此，奥巴马政府的“退场战略”（exit strategy）渐具雏形。
　　（四）正在放弃与阿富汗塔利班对话的先决条件
　　奥巴马政府出台“阿富汗—巴基斯坦新战略”时即已认识到，仅凭军事手段无法解决阿富汗问题，但当时仍寄希望以强大军力，严厉打击“基地”组织和塔利班有生力量，最终逼迫后者放下武器，走到与阿富汗卡尔扎伊政府的谈判桌旁。此后，美国数次向阿富汗增兵，以及2010年7月彼得雷乌斯接替麦克里斯特尔出任驻阿美军和北约联军最高指挥官后采取的军事行动，均反映了美国的这一战略意图。但据美国官员最近透露，近几个月来，美国正在放弃与塔利班对话的先决条件，即在举行面对面会谈前，塔利班必须断绝与“基地”组织的联系，并接受阿富汗宪法，而代之以接受塔利班可在会谈结束并达成协议后满足这些条件。据报道，霍尔布鲁克生前即有这一设想，但未被白宫接受，而如今已得到奥巴马总统的支持。 目前看，西方媒体这一报道并非空穴来风。一是据美国驻阿大使艾肯伯里称，美国已承诺提供5000万美元，用于做塔利班的工作，目标“是协助阿富汗政府实现政治和解，帮助结束在阿富汗的冲突，并获得地区大国和国际社会对和平解决的支持”。 二是美国接受了塔利班的要求，在海湾国家或土耳其设立一个塔利班的办公处，以便塔利班与阿富汗政府以及美国等进行直接对话。 上述情况如属实，这将标志着自推翻塔利班政权近10年来，美国对塔利班的政策发生了重大变化。
　　
　　
　　三、美国的“阿富汗—巴基斯坦战略”深陷结构性矛盾
　　
　　奥巴马政府对其“阿富汗—巴基斯坦战略”一再调整，既体现了美国反恐战略的现实需要，也反映了美国在推进这一战略过程中所面临的尴尬处境，并暴露出这一战略存在着内在的结构性缺陷与矛盾。
　　（一）全球战略调整与阿巴战略包袱
　　美国经过10年阿富汗战争、8年伊拉克战争折腾以及国际金融危机的重创，软、硬实力明显受损，对外干预愿望和能力受到制约。奥巴马政府上台以来，对美国的国家安全战略、反恐战略、外交战略、军事战略等都进行了不同程度的调整，其全球战略整体上处于相对收缩阶段。但另一方面，阿富汗战争仍在继续消耗美国大量军力、财力、物力。据统计，一场阿富汗战争迄今已耗费美国4000亿美元，造成美军1562人死亡。目前，美国一周要花费20亿美元，而平均每向阿富汗增派一名军事人员，每年就要多支付100万美元。 这还不包括为推进“阿富汗—巴基斯坦战略”而向这两个国家提供的巨额经济和军事援助。这种状况严重影响了美国全球战略调整的步骤，已成为美国沉重的战略包袱。
　　（二）反恐战争需要与国内政治压力
　　奥巴马竞选总统期间和入主白宫后一再强调，与伊拉克战争不同，阿富汗战争是“必打之战”；鉴于“基地”组织及其同伙仍对美国和国际社会构成严重威胁，这场战争不能半途而废。为此，美国调整反恐重心，出台“阿富汗—巴基斯坦战略”，并一再大举增兵，寄希望以强大军力，严厉打击“基地”组织和塔利班有生力量，至少要在阿富汗逼迫塔利班势力放下武器，走到与阿富汗卡尔扎伊政府的谈判桌旁。显然，奥巴马并不愿自食其言，背上阿富汗战争“失败总统”的罪名。但另一方面，美国联邦政府入不敷出，财政赤字居高不下，已连续4年超过1万亿美元。同时，越来越多的美国人对阿富汗战争感到厌倦，反战呼声持续高涨。据美国广播公司最近的民意调查，三分之二的美国公众认为，这场战争成本太高，不再值得继续进行。目前，奥巴马已宣布要竞选连任，如为打破僵局，继续强化阿富汗战争，显然有违民意，必将大大增加其个人政治风险。
　　（三）阿巴战略依托与巴阿不足为靠
　　美国要推行“阿富汗—巴基斯坦战略”，主要地区依靠和帮手是巴阿两国，因而奥巴马每次在调整这一战略前，都与阿富汗总统卡尔扎伊和巴基斯坦总统扎尔达里通电话，或举行视频会议，就相关调整方案交换意见。美国为拉拢巴阿两国，大力扶植和支持卡尔扎伊政府，协助其提高执政能力和效率，拉国际社会向其提供巨额援助，仅在2010财年就批准为阿安全部队基金(ASFF)拨款74.63亿美元，着力扩充阿军警力量，是2008年同类支出的2.76倍。同时，美国承诺5年向巴基斯坦给予总值75亿美元的非军事援助，并以提供军事援助和先进武器笼络巴军方。据美国有关专家统计，2010财年美国向巴提供与反恐、安全有关的援助和补偿等总计27亿美元，同比增长近68%，其中包括巴反叛乱能力基金（PCCF）7亿美元。 但另一方面，美国认为阿富汗政府十分腐败，效率低下，政治上靠美国支撑，经济依赖外来“输血”。奥巴马本人也公开表示，“阿富汗人民虽然推选出了一个合法政府，但这个政府因腐败行为、毒品交易、欠发达的经济和力量不足的安全部队而受到削弱”。 令美军更为担心的是，阿富汗军警在快速扩充中并不全然可靠，常常不乏掉转枪口的“反水”之举。而巴基斯坦因受反恐战争负面影响，国内局势也不稳定，安全形势堪忧，极端势力活动猖獗，恐怖袭击事件已是司空见惯。再则，巴基斯坦在安全战略上，既要顾及印巴局势的发展变化，也要防备美军在阿富汗一走了之这种局面的出现。对此，美国军方和情报机构经常指责巴基斯坦在打击境内阿富汗塔利班方面未尽全力，不时有“放水”之嫌。此外，阿富汗战争、特别是近年来美军无人机频频造成无辜平民伤亡，导致巴、阿两国民众群情激奋，反美情绪强烈，致使两国政府不得不与美国的相关政策保持一定距离，以免自身执政基础遭到削弱。
　　（四）战略走向不明与国际合作疑虑
　　如奥巴马总统所述，“阿富汗—巴基斯坦战略”的长期目标是“挫败、瓦解并战胜‘基地’组织及其极端主义同伙”，短期目标则是必须清除“基地”组织的藏身之地，遏制塔利班的扩张势头，阻止其获得推翻政府的能力。 但美国及其盟国向阿富汗移交防务的时间表并未与上述目标“挂钩”。目前看，美国及其盟国即使以驻阿现有兵力也无十分把握在2014年前实现上述目标，更遑论自今年7月起将开始撤军，到2014年后将不参与作战行动。令人疑惑的是，今年3月，美国向阿富汗政府递交了签订有关2014年后双边关系的“战略伙伴关系协定”草案，据说五角大楼有意在阿富汗保留2至6个军事基地，宣称要继续保持对“基地”组织的压力。 但另一方面，美国要确保“阿富汗—巴基斯坦战略”成功，必须赢得国际社会特别是巴阿周边国家的配合与支持，为此，美国通过各种途径，寻求中、俄甚至伊朗等国的合作，希望其承担更多反恐责任和义务。应当看到的是，这些国家在南亚均有着不同程度的利益和关切，也警惕美国的战略动向损及其地区利益。由于在美国是否会在南亚未及实现其最终反恐目标就撤军，2014年后美军是否继续留驻及以何种形式留驻阿富汗，以及美军是否会保留在阿军事基地等重大问题上，美国发出的信息均不明朗，巴阿一些周边国家与其合作必然也要大打折扣，更不用说伊朗始终认为美国的军事存在对其是一大威胁了。
　　
　　四、“阿富汗—巴基斯坦战略”尚存在重要变数
　　
　　总体看，美国的“阿富汗—巴基斯坦战略”具有相当灵活性，并将根据美国内外和南亚地区形势的发展变化继续进行调整，因而存在着一定变数。
　　首先，美国毕竟仍是全球唯一超级大国，奥巴马也一再强调要维护和巩固美国在全球的领导地位。而阿富汗战争因“9•11”事件而开打，美国如半途而废，无功而返，势必将冲击乃至动摇其“世界领导”的地位。
　　其次，在从阿富汗撤军的问题上，美国国务卿克林顿、国防部长盖茨和美军参谋长联席会议主席马伦于奥巴马西点军校讲话后均承认，撤军目标可能出现变数，并称设定撤军目标是为了向各方明确表达“美国无意占领阿富汗”。即使在北约里斯本峰会已排出时间表的情况下，克林顿和马伦仍刻意回避正面回答关于美军撤离时间的提问。
　　第三，近年来，南亚在美国全球战略和地缘战略中的重要性大幅上升，其原因包括南亚成为全球反恐的主战场，印度正在快速崛起，巴基斯坦和阿富汗的“民主化进程”在伊斯兰世界具有象征意义，阿富汗因地理位置成为美国“整合”南亚与中亚战略中的关键等。“阿富汗—巴基斯坦战略”的成败攸关美国在南亚的战略利益，况且美国也清楚当年因在阿富汗抗苏战争结束后对阿、巴过河拆桥所付出的沉重代价。
　　第四，在不久的将来，美国驻阿大使艾肯伯里、驻阿美军和北约联军最高指挥官彼得雷乌斯、驻阿美军副司令兼阿富汗国际安全援助部队联合司令部司令罗德里格斯等涉阿事务要员均将调离现职。这是否表明奥巴马在这些重要岗位上将任命能全面落实其战略意图的人士，或者意味着他正在酝酿对“阿富汗—巴基斯坦战略”的继续调整，目前尚不得而知。
　　最后，奥巴马政府已多次将处理伊拉克问题的经验运用到应对阿富汗问题上。根据美伊两国达成的安全协议，今年内美军将全部撤离伊拉克。但据今年4月8日的阿联酋《联合报》报道，4月上旬，即美军占领巴格达8周年的前夕，美国防长盖茨访问了伊拉克。他与伊拉克总理马利基会谈的核心议题就是试图说服后者同意美军继续在伊拉克驻扎。这也从一个侧面说明了美针对阿富汗和巴基斯坦的战略存在着不确定性。
　　总之，“阿富汗—巴基斯坦战略”的未来走向，特别是美国如何撤军以及是否全撤，尚有一定变数。总体看，这些变数将取决于美国国内、南亚地区和国际形势的变化，尤其是3年后美国的国力而定。而美国目前则是在做好两手准备，即“进”而争取在阿富汗战场上取得理想战果，维系与巴基斯坦和阿富汗的战略伙伴关系，谋取更为广泛的地缘战略利益；“退”则可按伊拉克模式，由美国支撑的阿富汗政府和军警接管阿事务，尽可能体面地从阿富汗撤军，从而避免重蹈越南战争覆辙。