舆论监督的法理基础

　　【摘要】舆论监督作为“第四种权力”，在约束其他权力运行过程中，形成了独特的权力监督力量。舆论监督的产生，与人民主权观念、言论自由、民主政治理念和法治观念密不可分。“对谁监督”、“由谁监督”、“如何监督”的追问，是舆论监督的逻辑路线，人民主权观念、言论自由、民意和公民知情权是其法理基础。
　　【关键词】舆论监督 第四种权力 权力运行 法理基础
　　
　　舆论监督作为“第四种权力”，在约束其他权力运行过程中的作用逐步显化，形成了独特的权力监督力量。基于价值内涵的角度界定，舆论监督是指一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织在公共论域的言论空间中，通过公开指控、评论，提出改进建议等手段所抒发的舆论力量对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的监督与制约。其本质涵义是，公众对政府及其工作人员的不当行为，自由地、公开地表示批评或建议形成舆论力量，监督并制约不当行为。舆论监督的产生，与现代西方资产阶级革命以来所倡导的人民主权观念、言论自由、民主政治理念和法治观念密不可分。“对谁监督”、“由谁监督”、“如何监督”、“对何监督”的追问，是舆论监督的逻辑路线，循此路线，笔者认为人民主权观念、言论自由、民意和公民知情权是其法理基础。
　　人民主权：舆论监督的政治基础
　　近代意义上，最早较为完整和系统论述主权概念的，一般可追溯至法国人博丹，他首次提出主权是统治公民的不受法律约束的最高权力，但未能在逻辑上论证最高主权的正当性，受到了普遍非议。①洛克首创了人民主权理论，认为在有组织的国家里，只有一个为保护社会而行动的最高权力，即立法权，其余一切国家权力都必须从属于立法权。在他看来，立法权只是一种受委托于人民的权力，当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民享有最高的权力罢免或变更立法机关。②洛克认为，在国家权力的配置中，立法权有最高的地位，人民则有否决立法权的权力，才是真正至高无上的。③卢梭构建了更加系统和缜密的人民主权理论，并将其融入近现代宪政思想。他从社会契约理论出发，认为国家是社会契约的结果，国家权力完全来自于人民的委托，所有个人统一服从国家，人民让渡自己的权利是为了更好地保护自身的自由、生命和财产。按照卢梭的理论，国家权力属于人民，人民行使国家权力即为“人民主权”。人民主权思想成为资产阶级革命的强大理论武器。资产阶级革命胜利之后，各国都以宪法的形式确定了这一思想。我国宪法第二条也规定：“中华人民共和国的权力属于人民”，这蕴涵了人民主权思想，实质即主权在民。
　　由此可见，人民主权思想关于国家权力来自于公民权利的基本假设，得到了普遍承认，它将主权的最高权威和最终归属定格为国家最高权力，由人民掌握并直接行使，从此意义上说，人民主权是国家权力运行的逻辑起点。既然如此，人民就有权公开自由地表示批评和建议进而形成舆论力量监督国家权力的运行，以防止其异化。在我国，坚持对人民负责，接受包括舆论监督在内的人民的监督，是权力运行的本质要求。故此，人民主权理论阐述了国家权力的来源和归属，揭示了人民监督国家权力的逻辑起点，是舆论监督的政治基础。
　　言论自由：舆论监督的属性范畴基础
　　言论自由，是公民的基本人权和政治自由，从内涵上讲，它是指把所见、所闻、所思以口头、书面或其他形式表现于外的自由，主要包括三部分内容：一、寻求、接受信息和思想的自由；二、思想并将主张以某种形式表之于外的自由；三、传递各种信息、思想和主张的自由。④言论自由是人们接受和传播知识、思想和主张的重要形式，与其他自由和权利构成现代市场经济、民主政治和现代国家立国的重要基础。我国立法机关没有对言论自由的内涵作出明确界定，但与各国宪法和法律及国际公约类似，《宪法》第三十五条明确规定了言论自由。
　　言论自由在运行中产生的客观社会效果，就是形成舆论力量，制约权力。从宏观上看，在舆论形成过程中，出现了标志着监督和制约权力力量的公众主体，言论自由通过公众形成舆论，形成对权力的监督。这包括两个环节：一是公众获取有关信息和舆论；二是公众力量对权力及其行使人员的行为进行监督和制约。两个环节，环环相扣，前一环节是舆论监督之所以成为言论自由“制度性的功能”的原因，后一环节是舆论能够产生监督作用的原因，也就是舆论监督的原因。⑤
　　我国宪法将言论自由界定为公民的基本权利和自由。公民以不同的言论形式表达对政治生活和社会现象的思想和主张，促进公民之间、公民与政府之间、公民与其他社会组织之间的对话，形成舆论，监督制约公共权力。这同时是公民言论自由和舆论监督的实现过程。宪法详细规定公民的言论自由、检举和控告权利、进行各种文化活动的自由等实体权利和司法过程中公民享有的程序性权利，其立法旨趣即在于此。
　　民意：舆论监督的道德基础
　　在我国，封建文化的遗留、官本位观念的影响、权力行使阶层的非精英化以及社会转型期不良的权力行使环境使权力异化的可能性增加，公众参与对权力的外部监督尤为必要。
　　所谓民意，是指大多数社会成员对其相关的公共事务和现象所持的大体相近的意见、情感和行为倾向的总称。⑥民意更多的是从社会公众的道德情感去评说权力的运行，这种形式上的情感立场既可以吻合于民意，也可以背离民意取悦于主导政治力量。民意在关注权力运行的过程中往往表现出两面性，一方面，民意形成道德与权力运行的有机衔接，强化权力行使的社会效果，建立起权力运行更为坚实的基础；另一方面，道德情感往往使民意陷入情感判断，而很少关注权力运行中的技术化和程序化方式。民意一旦形成道德上的结论，便利用道德优势尽情表达自己的要求和倾向，甚至用道德标准去恶意地衡量权力运行中的理性行为，形成民意与权力的冲突。
　　但是，我们不能因此否定民意对权力良性运行的价值。首先是形成舆论监督力量，促使权力公正运行。民意汇集作为一种意见表达方式，能反映公众对权力运行的期待，促进权力的良性运行。其次是增强权力运行的可接受性，树立权力行使机关的权威。在我国，人们对正义理性的界定，是一种以人情为基础、以伦理为本位的正义观念。权力一旦行使，公众最关注的往往是其结果是否符合日常生活中惯常的正义观念，是否符合社会大众的价值和道德观念，若不符合，公众就会觉得权力行使不公正，即而产生对权力行使的不信任。人民主权思想和伦理评价的价值都要求汇集民意形成舆论发挥其制约权力运行的功能。
　　公民知情权：舆论监督的法律基础
　　知情权由美国新闻编辑肯特·库珀在1945年首次提出，自上世纪五六十年代美国兴起“知情权运动”以来，知情权逐渐成为有广泛国际影响的权利概念。公民知情权，即公民对国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上当前发生的与普遍公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。理论上对公民知情权一般有两种理解，广义知情权是指公民依法要求有关组织和个人公开信息的权利，以及在法律不禁止范围内不受妨碍地获取各类信息的自由；狭义知情权仅指公民依法要求国家机关公开信息的权利和不受妨碍地获取国家机关信息的自由。本文所指的是广义知情权，包括三方面内容：第一，是知政权，是对国家和政府行为的知情权，公民有了解国家、政府决策的权利；第二，是公众知情权，是社会民众对正在发生的社会情况的知情权；第三，是对民事的知情权。⑦
　　公民知情权是各种舆论活动的法律和事实依据，舆论活动则是实现公民知情权的重要途径，二者密不可分。知情权在舆论活动中有三方面表现。首先，保障公民从舆论媒介上自由地选择、获知信息。公民自由地获取信息，既是人身自由的体现，也是由公民与舆论两者之间平等的民事法律关系决定的，公民有权从舆论媒介自由地选择并获取各种信息，任何组织和个人不得干涉和限制。其次，知情权要求国家机关及有关组织公开信息。这有利于民众获取政府信息，了解公共事务，评价政府行为，形成舆论监督。第三，知情权对信息公开有一定的质量要求。真实、及时和完整是信息公开的最根本要求，如果公开的信息是虚假的、过时的和不全面的，无疑是对知情权的践踏和嘲弄，也不利于舆论监督作用的发挥。在追求信息公开内容真实、范围扩大和及时高效的努力中，蕴含着对公民知情权的尊重和保护。（作者单位：郑州大学法学院）
　　
　　注释
　　①李寿初：“人民主权思想辨析”，《上海师范大学学报（哲学社会科学版）》，2009年5月。
　　②［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳译，北京：商务印书馆，1999年，第76页。
　　③陈永鸿：“人民主权理论的演进及其启示”，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2007年3月。
　　④侯建：《舆论监督与名誉权问题研究》，北京大学出版社，2002年，第12页。
　　⑤李咏：《中国社会转型的守望者——新世纪新闻舆论监督的语境与实践》，北京：中国海关出版社，2002年，第132页。
　　⑥李懿维：“乡民朴素的‘正义观’与基层法官解决纠纷的策略”，http：//www.gongfu.com.
　　⑦杨立新：“从抗击非典看公众的知情权”，《检察日报》，2003年4月30日。