乡(镇)级土地利用规划与村镇规划的协调研究

　　摘要：新一轮乡（镇）土地利用总体规划正在全国范围内展开，如何做好乡（镇）土地利用规划与村镇规划（以下简称“两规”）的衔接工作，如何在科学发展观的指导下实现社会和谐的宏伟目标，是我们需要共同探索的问题。文章首先分析了“两规”的关联性和矛盾因素，并试着探讨了“两规”矛盾所在的根源，最后提出了“两规”协调的实现途径。
　　关键词：土地利用规划；村镇规划
　　
　　一、前言
　　“两规”是我国农村经济和社会发展规划体系中的两种基本类型。近期我国在编制新一轮乡镇土地利用规划，如何做到与村镇规划统一认识、合理协调是本轮规划的重点和难点。“两规”之间既有联系，又有区别，缓解它们之间的冲突和矛盾是做好当前规划的关键问题。《城乡规划法（2008年）》第五条规定：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
　　二、“两规”体系关联性研究
　　（一）相似性
　　“两规”都是为了加强规划建设和组织管理，创造良好人居环境，协调城乡空间布局，促进城乡经济、社会和环境的协调发展而建立起来的。他们主要有以下几个方面的相似性：一是规划本质相同，都具有未来导向性的重要特征。规划作为人类的一项具体活动，是人类有目的的改造与创建人为环境的具体行动，都具有重要的宏观调控作用和鲜明的社会目标引导特征。二是规划目的相同，都是为了土地的合理、集约、高效利用，围绕土地的优化布局进行。土地的有限性和建设需求的无限性两者之间的矛盾是我们开展规划活动的主因，怎样才能缓解两者之间的矛盾，是我们需要共同解决的问题，以求能够达到合理、集约、高效用地和实现土地供需均衡的目的。三是理论依据基本相同。“两规”都离不开规划这个共同的活动过程，因而都离不开规划中一些共同的理论和规律。
　　（二）差异性
　　“两规”居然归为不同的规划体系，两者之间肯定存在规划目标、内容、任务、原则、范围以及编制主体等很多方面的差异。就从具体的操作层面来看，主要体现在以下三个方面：一是规划空间范围和时间尺度上不一致。在空间范围上，村镇规划是局域性的规划；而乡镇土地利用规划是全面性的规划，面向于乡（镇）行政管辖范围内的所有土地。在时间尺度上，村镇规划期限一般为20年；乡镇土地利用规划期限一般为10-15年。二是规划内容的侧重点不同。村镇规划侧重建设用地的分类和布局的综合筹划，包括居住用地规划、公共设施用地规划、生产设施和仓储用地规划、道路交通规划等；乡镇土地利用规划侧重土地利用结构的调整和用地布局的总体安排和控制：基本农田的调整和布局、城镇建设用地空间管制、生态用地保护、土地用途区划定等。三是规划用地分类不一致。村镇规划用地主要按土地使用性质划分为9大类、30小类。乡镇土地利用规划主要采用规划用途三级分类体系：一级类3个，二级类10个，三级类26个。
　　三、“两规”体系矛盾因素研究
　　（一）矛盾因素分析
　　1、村镇规模的确定
　　村镇规模的确定是“两规”的核心问题，同时也是“两规”争议最大的地方。确定村镇合理规模表现在数量和空间位置上给予界定，包括人口规模确定和用地规模确定，其中人口规模是决定性内容。村镇规模确定中“两规”最主要的矛盾表现在：限制建设用地的数量；限制可占用耕地的数量甚至位置。村镇规划中要确定建设用地的数量，城乡规划法第四条规定“县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。”而在土地管理法中，土地利用总体规划是采取逐级分解建设用地指标和建设占用耕地面积指标，属于控制性内容，是刚性的。这样，“两规”在规划实践中，建设用地指标往往难以达成一致。
　　2、“两规”编制机构的协作力度
　　在现行的体制下，村镇规划由城乡建设部门负责编制，而乡镇土地利用规划由土地管理部门编制。这两个部门在行政上是同级单位，但直接接受各自不同的行政上级单位监督和指导，整个编制工作均在自己的行政体系内完成。在实际的操作过程中，有资料的共享和规划成果的互检过程，但“两规”编制机构之间缺乏有效沟通，缺乏规划思想的相互验证和协调过程，当一个规划成果确定以后，另外一个规划就是盲目的套核，以求规划成果不相互冲突，这样的规划成果使其科学性受到质疑。同时，两个编制机构本身缺乏沟通的内在动机，不涉及到自身利益的事不愿意管。
　　3、“两规”技术规程的要求
　　“两规”编制分别属于不同的规划体系，自然在编制规程和制图规范上存在很多差异。主要体现在以下方面：一是人口统计口径。村镇规划中人口预测根据《镇规划标准（GB50188-2007）》确定，包括常住人口、通勤口人和流动人口，而乡镇土地利用规划中并不包括流动人口。人口规模内涵不一致，直接导致镇区用地面积不一致；人口统计基数不一致，控制性人均指标也难相衔接。二是用地范围统计及分类标准。现行土地利用规划的用地数据是以行政区划为范围进行统计的，而村镇规划则以规划区作为各类用地的统计范围。“两规”统计范围不一致，造成同种地类数量上的不同及不可比。此外，“两规”用地分类采用不同的分类体系，各种地类认定上存在很大的偏差。三是规划期限。村镇规划一般为20年，乡镇土地利用规划一般为10-15年，“两规”规划基期、规划期限均不一致，规划内容也就难以协调和对比。
　　（二）根源所在
　　1、规划法规体系不一致
　　土地利用规划主要是依据《土地管理法》编制，它具有从上到下严格控制工作路线，有利于不同层次的土地利用总体规划之间的衔接，属于控制性规划。而城乡规划主要依据《城乡规划法》和《镇规划标准（GB50188-2007）》等法律法规编制，城市总体规划没有自上而下的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题，重在从需要出发，着眼于发展。也就是说，城市规划属无控制规划。规划依据不一致，直接导致规划思路不同，最后表现为“两规”矛盾突出。
　　2、规划行政体系相互脱节
　　城乡规划主要由建设部门编制，土地利用规划主要由国土管理部门编制，这两个部门在行政上属于同级单位。“两规”在编制过程中，存在很多交叉和类似地方，但由于编制机构所属的行政体系各自独立，编制思路和处理方法就各有所别。再加上编制机构彼此之间缺乏有效沟通，使得编制成果各有一套，衔接和实施起来相当困难。此外，国家的规划行政体系存在很多类似情况，如环境部门管理环境规划，交通部门管理交通规划，还有农业、铁道、电力、信息等部门管理各自部门的规划，规划分别受不同机构的管理。
　　3、规划的科学性不够成熟
　　规划是一个十分复杂的技术经济工作，涉及国民经济的各个部门，且要以组织经济、地理、建筑、工程技术、社会学、法学、环境和规划科学等学科协同工作，是一个难度很大的工作。因此，在制定规划时，就很难用唯一标准去衡量规划的合理性，但这种问题并不是不能解决，而是需要一个更科学的编制方法去处理规划中的本质问题。由于我国的规划产生较晚，特别是土地利用规划，编制方法较不成熟，科学性和实际操作性不强，所以出现了“两规”技术规程相互冲突和矛盾的地方。
　　
　　四、“两规”协调的实现途径
　　（一）统筹“两规”规划，谋求用地平衡
　　土地利用规划是一种控制性的、基于整体利益的协调规划，最明显的表现为“自上而下”的组织方式和研究方法。它带有指令性的规划特征使其规划结果往往缺乏对局部利益协调的考虑，从而使得规划的实施过程相当困难。我们知道，村镇规划是根据地区的现实情况深入分析制定的，相对来说比较切合实际，最终落实也比较容易。这是“两规”最大的矛盾之处，一个为了保护，一个为了发展，两者互为牵制是“两规”最大的问题。在现行土地规划法制不健全的情况下，整合它们用地规模矛盾是关键。据以我国土地资源的现实情况，村镇规划必须正确对待和解决土地供需和需求的关系，“两规”因土地的供给引导和制约需求而联系起来了。乡镇土地利用规划是从大局出发，以保证区域粮食安全和土地可持续利用，因而较村镇规划更全面、更具体，因此，土地利用规划对村镇规划的指导和控制作用是不容置疑的，村镇规划的用地规模必须在土地利用规划所确定的范围内。同时，村镇规划切合实际的特点应当对土地利用规划确定的规模给予验证和反馈，补充和完善土地利用规划的控制性指标，这是我们在不突破法律大框架的基础上可以做到的。只有这样，“两规”的协调才可顺利进行。
　　（二）加强部门联系，寻找协作新思路
　　从现行的行政制度体系来看，村镇规划和土地利用规划是由两个独立的同级部门编制，彼此之间缺乏有效沟通是“两规”无法协调的重要因素。为了从根本上解决协作力度问题，建议合并城乡建设部门和土地管理部门，我国在这个方面也有成功例子，如深圳市成立规划与土地资源管理局，统一编制城市规划和土地利用规划，并取得一定成效。当然，这种不同规划行政体系部门之间合并并非易事，但可以为我们提供一种新思路。
　　相对不同规划部门合并，加强“两规”编制部门之间的密切合作就相对简单一些。我们可以从以下几个方面加大部门之间的协作力度：一是规划编制或修订前，两方要互通规划现状和规划成果资料，主要以文字和图件两种形式。二是规划编制时，双方互派技术人员加入到对方的编制过程中去，参与具体编制工作和重大问题的讨论决策，并对提供的资料和规划思想给予必要解释。三是规划编制草案确定后，要组织双方领导和技术人员加以审查，对原则性和控制性的内容一一核对，找出“两规”有出入的地方给予修正；对规划草案的科学性给予论证，这是整个协作过程中的关键环节。
　　（三）改进编制方法，为“两规”衔接打好基础
　　编制规程和技术规范不一致是“两规”协调的最大尴尬之处，按要求和原则做事是不容置疑的，但我们可以寻找新方法以最大程度上降低“两规”的冲突。具体从以下方面入手：一是基础数据做到统一。二是在人口预测方面，建议在选择预测模型时，从地区的实际情况出发，在对多种预测模型分析的基础上找出最适合本地实际情况的模型，提高预测准确性，这对后面的规划衔接至关重要。三是在用地分类上，一直是“两规”协调的最大难题，主要表现在用地统计范围、分类标准和用地标准不一致。在用地统计范围上，建议采用行政全区域统计方法；在分类标准上，建议采用土地利用分类标准（2007年）。当然，根据“两规”现在各自使用的标准重新确定一个“两规”都适用的新标准是最需要的；在用地标准上，建议根据不同村镇发展情况，因地制宜制定不同指标。四是在规划期限方面，建议统一“两规”规划期限，最好以国民经济和社会发展计划期限相一致。
　　当然，以上几点并不能从根本上解决问题，但我们可以以发展与保护相统一为原则，以规划要求为支撑，以村镇部门意见为导向，对“两规”中的用地问题进行修改和完善，这样可以保证“两规”在数据口径、各类用地边界以及规划目标等方面上达成一致，实现“两规”统一，达到协同藕合。
　　参考文献：
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