新型城市化与新农村建设互促互进机制与路径研究

　　 摘要：在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化的背景下，为进一步完善以工促农、以城带乡长效机制，转变经济增长方式，推进城乡一体化快速发展，提高现代农业水平、增加农民收入和促进社会主义新农村建设，统筹城乡发展是关键之举。城乡统筹战略的核心是城市化和新农村“双轮”驱动、互促互进。文章从分析新型城市化和新农村建互促互进机理协调推进城乡一体化入手，以浙江省温州市为例，寻找适合中国国情的新型城市化与新农村建设互促互进协调推进城乡一体化的机制和路径，为各地区构建新型城乡关系提供新思路。
　　 关键词：新型城市化；新农村建设；互促互进；机制与路径
　　 一、问题的提出
　　 30年多前，发轫于农村的改革拉开了中国波澜壮阔的改革大幕。30多年后，以党的十七届三中全会的召开为标志，旨在消除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的新一轮改革攻坚再次从农村出发，开启了中国改革发展的新征程。城乡一体化发展是新形势下中国农村改革发展的根本要求，是构建新型工农、城乡关系的方向和目标。长期以来，人与各种经济要素不能在城乡之间无障碍的流动，导致了一系列的问题和矛盾。城乡一体化是一个很大的概念。现实中，新型城市化与新农村建设两者的关系是城乡一体化的关键，如何形成两者互促互进机制体制是城乡统筹发展的核心问题所在，也是本文的研究重点。
　　 （一）新型城市化与新农村建设互促互进是顺应农村社会发展规律的重大举措
　　 中国在推进现代化过程中，当前最突出的问题是城市化和城乡一体化进程滞后，由于农村土地、资产、户籍等制度和经济社会管理体制的制约，既严重阻碍了农村发展，也影响了现代化进程。新型城市化与新农村建设互促互进协调推进城乡一体化是中国农村改革的大势所趋，是解决“三农”问题的切入点，是中国推进城市化的需要，也是中国转型发展的需要。
　　 （二）新型城市化与新农村建设互促互进是城乡统筹发展的需要
　　 近年来，随着改革开放的不断深入，中国的经济和社会发展虽然取得了长足进步，但城市化大大滞后于工业化。在二元经济结构下，城乡居民的收入差距扩大，城乡经济变得不协调，这严重地阻碍了生产力的发展与和谐社会的构建。因此，在新的历史条件下，着力破除城乡二元结构体制，实施新型城市化引领新农村建设的新战略，形成新型城市化建设与新农村建设互促互进机制，共同推进城乡一体化发展新格局，是经济社会高度发展的一种必然趋势，也是中国进一步解决“三农”问题和保持经济社会科学发展的一项战略任务。
　　 （三）新型城市化与新农村建设互促互进是推进经济社会发展方式转变的必然选择
　　 根据农村劳动力向小城市、大中城市梯度转移和小城镇向现代城市梯度演变的规律，适时推动小城镇中的佼佼者——中心镇向现代小城市率先蝶变，将把小城镇的发展推到一个新高点，为城乡融合发展和扩大内需提供广泛而持久的动力，结合新农村建设，构建“明日的田园城市”，可为实现从工业化主导的外向型经济向城镇化主导的内源型经济转型发展提供重大的战略支撑。
　　 （四）新型城市化与新农村建设互促互进是改善农村人居环境的必然选择
　　 农民的收入增长以后，对优化人居环境的要求更加迫切。一直以来，中国坚持以工业化为主导的发展战略，在工业经济上保持了快速增长态势，但我们的环境也付出了较大的代价。在新的历史时期，通过新型城市化与新农村建设互促互进，可有效盘活城乡资源，实行统一规划，对广大群众住房进行整体改造，同步完善公共设施建设，从而有效提升群众的居住质量，改善居住环境。
　　 二、新型城市化与新农村建设互促互进研究综述
　　 对于新型城市化与新农村建设的关系，大部分学者认为可以良性互动共同发展。在中国目前情况下，城乡二元结构在中国今后相当长一段时间还有其存在的必然性，建设社会主义新农村将是一个长期的过程。要在不以农村的衰落或停滞为代价的前提下，通过工业反哺农业，城市支持农村，以城市的发展来带动农村的发展（曲凌雁、冯春萍，2007）。因此，中国应该走一条新型的城市化发展道路。新型城市化是贯彻落实科学发展观的城市化（吴晓林，2009）。要把新型城市化与社会主义新农村建设结合起来，走城乡统筹的城市化道路（李丽娜，2010）。要促进大城市、中小城市、镇、村协调发展，建设新农村（袁海平，2010）。
　　 从20世纪80年代中期开始，中国部分经济发达地区根据各自不同的具体情况，积极探索城乡一体化的发展道路，从实践的过程和效果观察，较具代表性的主要有以下几种模式：珠江三角洲“以城带乡”的城乡一体化模式；苏南“以乡镇企业发展带动城乡一体化”模式；北京“工农协作、城乡结合”的城乡一体化模式；成都市“以城市为主导”的城乡一体化型模式；上海“城乡统筹规划”的城乡一体化模式等等。
　　 总的来说，国内学者对新型城市化、新农村建设和城乡一体化互动进行了多方面和多种视角的研究。但分别研究城市化战略和新农村建设战略较多，研究两者互促互进机制较少。事实上，城市化战略和新农村建设战略是中国现阶段经济社会转型发展、持续发展的两大重要战略，现有研究往往认为两者可以互相替代或相互对立。其实两者并不存在替代关系，而是缺一不可。黄祖辉（2010）认为，问题的关键是我们能否在实践中将这两大战略有机结合、有效结合起来，而不是将这两大战略相互替代、相互割裂，甚至于相互对立起来。事实上，中国的城市化与新农村建设应该是一个相互包容的统一体，它们之间具有密切的联系性。中国的新农村建设必须放在城乡统筹、城乡一体发展的框架中进行，必须以城市化来引领来推进，必须与城市化进程有机结合、有效结合。
　　 三、新型城市化与新农村建设互促互进协调推进城乡一体化的机制
　　 中国在加快城市化进程中存在明显的偏差。黄祖辉（2010）认为，这种偏差一是表现在进城农民身份转变滞后于其就业转移，农民进城就业转移和城市建设质量又滞后于城市空间扩张；二是表现在人口非农化速度滞后于农地非农化速度。其直接后果是大量的两栖型流动人口和失地农民现象并存；进城农民非市民化。中国的城市化滞后并不是大城市发展滞后，而是许多经济相对发达地区的县域城市和中心镇。在小城镇的人口就业结构中，半工半农人口占有相当比例，当前的城镇无法提供足够的就业岗位来接纳这些人完全进入城市。因此，以中小城市发展为战略重点的城市化，不仅能真正解决城市化的滞后问题，能降低进城农民的市民化成本，而且能与新农村建设更好契合，并且实现互动共进。要将中小城市发展作为城市化和新农村建设互动共进战略的重要节点和载体。
　　 新农村建设并不局限于村庄，也涉及乡镇层面，应该与整个区域经济社会和城镇化的进程相衔接。实现城市化和新农村建设互促互进的关键是在体制机制创新，其核心是实现城乡居民基本公共权益的平等化，以及在此基础上的城乡资源要素配置的市场化。
　　 新型城市化是一种以人为本、和谐发展的城市化，必须坚持人的幸福指数提升。顾益康（2010）研究了实现新型城市化与新农村建设互促互进的机制。要把握四个要点：“两新联动”：新型城市化与新农村建设联动推进，让现代小城市成为提升城市化水平和带动新农村建设的新平台；“两群互动”：城镇集群与产业集群互动发展，让现代小城市成为县域产业集群、人口集聚和城镇集群的新载体；“两创驱动”：全面创新与全民创业驱动发展，让现代小城市成为农民进城创业的新基地和体制全面创新的试验区；“两和协动”：和美家园与和谐社会协同创建，让现代小城市成为宜居、宜业、宜游的田园城市，成为务工经商农民的新家园和构建和谐社会的新区域。
　　
　　 四、新型城市化与新农村建设互促互进协调推进城乡一体化的路径——温州的实践
　　 温州是国务院1987年批准的首批农村改革实验区，有股份合作制、乡镇企业、农村金融、龙港农民城等改革试验成果，为全国提供了经验。目前在温州开展的以要素市场化“三分三改”为核心的统筹城乡综合配套改革，是国务院启动第二轮农村改革试验区工作以来温州的新尝试。如何建立以工促农、以城带乡的城乡发展一体化的机制，是中国城镇化发展最为核心的问题。
　　 （一）构建新型城市化与新农村建设互促互进平台——“镇级市”
　　 “镇级市”的概念主要是让镇级政府承担起建设城市的职能，由镇级政府承担起县级管理的能力，推动城镇向城市转型。2009年，温州市把中心镇作为统筹城乡的关键节点，出台了《关于推进强镇扩权改革的意见》，率先启动市级强镇改革试点，选择乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇作为“镇级市”改革试点，引起国内强烈反响。特别是龙港建镇史的另类，对中国的城市化发展却有着重大的价值。这种不同于自上而下的以行政权赋予大城市不断扩张，而是自下而上地推动人口向城镇积聚的城市化模式，为中国特别是经济发达的东部地区的城镇化提供了极富价值的参考意义。龙港造城是城市化的新路径，如今，这座完全依靠民间经济力量建设起来的龙港镇，早已不能与往昔同日而语，曾有人称龙港是“温州的温州”。
　　 2010年12月，温州市苍南县龙港镇、瑞安市塘下镇、乐清市柳市镇、平阳县鳌江镇又被确定为浙江省首批小城市培育试点。省政府决定在保持镇级建制不变、符合法律法规的前提下，通过委托、交办、延伸机构等方式和途径，赋予这四个先行试点的镇与县级基本相同的经济社会管理权限。同时，允许适度调整试点镇的行政区划，拓展发展空间，增强集聚辐射能力。鼓励金融机构到试点镇设立分支机构，支持有条件的试点镇设立村镇银行和小额贷款公司。把中心镇作为乡村基层政府的职能转变为能有效承担城市管理服务和以城带乡发展功能的公共服务型城市政府，实现从传统型乡镇政府到现代型城市政府的转型升级。
　　 改革开放30多年，浙江省为全国提供的最重要的经验之一就是发展县域经济，即积极调动县级积极性，不断地在县域经济的管理权限、运作模式、财政体制等领域进行探索改革。而在县域经济中，其星罗棋布的集镇群是支持整个县域经济的核心力量。中心镇的设立，目的是探索传统集镇发展模式的改革之路，是综合的集镇发展战略，不是简单的拆建，要用发展和改革的理念、方式和视角，创新发展县域经济。实践证明，中国要培育大量像北京、上海这样的大城市是不现实的，把中心镇培育成小城市才是中国城市化的现实选择。
　　 （二）构建新型城市化与新农村建设互促互进的核心——要素市场化“三分三改”
　　 随着工业化的加快推进，温州经济的非农化已达97%，而农村户籍人口却还占70%，生产方式的改变并未带来农民生活方式的非农化，这种现状造就了大量的城中村、城郊村、城边村，这在乐清也表现得非常典型。现代化是建立在工业化、城市化基础之上的，没有城市化就不可能实现现代化，要通过城市化的推进，加快高端要素的集聚，打造完善漂亮的城市功能平台，为民间资本的投资营造一个良好的环境，从而加快经济发展，最终实现基本现代化。
　　 温州正在推行的“三分三改”，就是为了打破旧体制管理下的农村制度，让农村的人、土地、资金都能无障碍地流通到城市。“三分”即：政经分开，指把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，确保二次收入分配的公平；资地分开，指把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动；户产分开，指把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。“三改”即：股改，指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革；地改，指农用地“三不变”流转，宅基地助农民进城，建用地同国有入市；户改，指户籍制度改革，即户口以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，还原户口本来的社会管理功能。要采取措施，谨防户籍制度改革流于表面。
　　 城市化就是推进农民生产方式与生活方式的非农化，实现农民的空间转移。通过“三分三改”，政府采取制度安排，让农民不受损失、没有牵绊、自由地到他想去的城镇安居乐业，切实提高生活水平，这是真正地为民谋利。实践证明，以统筹城乡综合改革为动力，以要素市场化“三分三改”为核心，破除城乡二元结构，加快推进城市化，以城市化统筹城乡发展，推动经济社会转型，才是实现城乡一体化的有效途径。
　　 （三）构建新型城市化与新农村建设互促互进的切入点——农房集聚改造建设
　　 阻碍农民进城的一个重要原因就是城里生活成本太高，而其中最主要的是建房购房成本。政府要通过制度安排和公共品供给来推进城乡统筹，打破城乡二元结构，让要素在城乡之间自由流动，从而实现城市和社会转型，最终实现经济转型，促进科学发展。在温州经济快速发展、百姓收入大幅提高的情况下，在基础设施不断完善、公共服务不断改进的基础上，当前农民群众最大的意愿是改造旧房，改善居住条件。而推进农房改造集聚建设是提升和优化城市环境、解决老百姓住房问题的重要举措，是顺民意、应民需、除隐患、扩投资的一件大事。
　　 温州现有160万农户、户均宅基地面积三分，通过农房集聚改造后，以户均200平方米、容积率为2、10年间每年完成10%农房改造任务计算，每年可集约节约土地2.3万亩，这就为加大投资提供了土地要素支撑。如果每年改造集聚16万农户，按户均200平方米、每平方米投入3000元的标准计算，一年会带来960亿元的投资。农房集聚改造是解决“三农”问题、推进转型发展、实现现代化的关键环节。只有解决了农房集聚改造问题，才能解决半城市化问题，才会更好地为加大投资、促进转型发展提供强劲动力。农房集聚改造可大幅提升农民房产价值，城市化是城乡统筹的内在动力。功能置换、滚动开发是都市功能区农房聚集改造的新路子。农房改造不等于拆迁安置，不是农民“被上楼”，而是以政府为主导、农民为主体，依照依法、有偿、自愿的原则，引导农民异地联建新房。如果把农房集聚改造搞成房地产开发，无异于饮鸩止渴。农房集聚改造是利用城市化红利，让农民进镇入城享受城市化成果。
　　 温州市首个宅基地换房工程是在瓯海区启动建设。用宅基地置换国有划拨公寓，通过置换，睿智地化解了农村集体土地不能入市这道门槛，打开了城乡统筹的大门。同时要解决三大问题：钱从哪里来？政府先融资垫付建设资金，置换地块多余部分土地出让金，建设用地出让财政分成；地从哪里来？盘活“转而未供”的土地，用国有划拨土地“启动”，将宅基地置换过来后“滚动”开发。通过“转而未供”土地清理、用好城乡用地增减挂钩政策、山坡地开发利用等途径，滚动推进土地开发利用，满足农房集聚改造用地需求；人到哪里去？从形式上讲，“宅基地换房””，是将原先的通天农民房，换成一套房子一个平面的城市公寓，引导农民置换新社区内的标准公寓房。温州市按照“1（中心镇）+X（中心村社区）”模式要求推进农房改造集聚建设，扎实推进“美丽乡村”建设。
　　 2011年以来，温州坚持把农村住房改造集聚建设作为扩大投资、改善民生、推进城镇化的主平台和主抓手。今后要继续坚持依法、有偿、自愿，准确科学把握政策供应与农民需求之间的平衡点，充分体现“农民可接受、政府可承受、发展可持续”。
　　
　　 （四）构建新型城市化与新农村建设互促互进的保障——全面深化配套改革
　　 2011年以来，温州市各地紧密结合实际，扎实推进乡镇行政区划调整、村级组织“转并联”、“三分三改”、农房集聚改造等统筹城乡改革发展各项工作，取得了阶段性成果。但构建新型城市化与新农村建设互促互进是个系统工程，需要全面深化配套改革，才能使之可持续发展。
　　 第一，提升内涵、创新模式、控制成本。深化完善“三分三改”工作，继续优化土地使用制度改革；要推进“1＋X”村镇规划布局、以小城市的理念推进新市镇建设，加大农房建设力度，加快推进现代新市镇和现代农村新社区建设；要完善公共财政制度、深化社会事业领域改革、完善社会保障体系、统筹公共服务政策和利益，推进基本公共服务均等化；要创新社会管理体制、加强基层党的建设、扩大基层民主，创新城乡社会管理和服务。
　　 第二，把中心镇培育工作作为推进新型城市化和城乡一体化的关键性举措。当前中心镇建设培育过程中工作存在的力度不平衡、管理权限不到位、产业基础不均衡、基础设施不完备等问题还比较突出。产业是一个中心镇的支撑，中心镇要有自己的工业发展园区，要努力改变产业低、小、散的现状，要思考本镇的主要块状特色是什么，如何将块状经济提升为产业集群。要有一批围绕中心镇功能建设的服务业项目，要有一些工商资本导入农业领域的方法的探索。要建立健全农村新社区管理服务体制，加强社会管理创新，营造和谐的社会环境。
　　 第三，深入开展农村金融改革。现代金融在现代经济的资源配置中具有核心作用，金融改革是社会主义市场经济进入高级阶段后实施要素市场化改革的必经过程。经济转型，实质是经济发展内生动力的转型。随着经济发展从资源驱动、投入驱动、创新驱动阶段走向财富驱动阶段，以财富、资本、金融为主动力是经济转型的方向，大力发展以金融业为核心的现代服务业是产业升级的方向。要立把现代金融作为战略性支柱产业来培育发展，以现代金融业发展带动制造业、服务业发展。
　　 第四，切实完善进城农民社会保障、公共服务均等化和金融服务等方面的政策配套，真正使农民和市民拥有平等的公民待遇和地位。以户籍制度为核心的城乡综合配套改革要以土地制度、社保制度、产权制度、住房制度改革的“四配套”为重点。切实加强城乡公共服务一体化建设，保障农民进城后安居乐业，形成城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射的新格局，全面改善农村的生态环境和人居环境，实现生产、生活、生态“三生”融合。
　　 参考文献：
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