海洋功能区划符合性判别方法初探——以港口功能区为例

王江涛，刘百桥

( 1. 国家海洋信息中心，天津 300171；2. 中国海洋大学 海洋环境学院，山东 青岛 266003；3. 天津师范大学，天津300387)

海洋功能区划符合性判别方法初探
——以港口功能区为例

王江涛1,2，刘百桥3

( 1. 国家海洋信息中心，天津 300171；2. 中国海洋大学 海洋环境学院，山东 青岛 266003；3. 天津师范大学，天津300387)

借鉴国外用海兼容性和土地使用兼容性，分析了海洋功能区划符合性内涵、基本原则，并以港口功能区为例，分析了港口用海对海洋环境的影响，建立了港口功能特征指标，以及港口功能区与海域使用之间对照表。通过搭建起海域使用和海洋功能区划之间的桥梁，更好地为海域使用审批管理提供技术支持。

海洋功能区划；符合性；港口

1 引 言

海洋功能区划是海域使用管理和海洋环境保护的依据，区划符合性判别则是联系海洋功能区划和海域使用的桥梁。随着海域使用需求不断增长和海洋功能区划体系逐渐完善，对区划符合性判别技术方法体现了强烈需求，主要有以下 3 个方面。

1.1 区划体系完善的需要

海洋功能区划主要用于海域使用活动选址及其管理，在现行区划体系中，管理者和用海者之间缺乏有效沟通桥梁，造成依据海域使用活动选址而调整区划功能和布局，影响区划严肃性、客观性和科学性。而符合性判别方法的建立，使得海洋功能区划更易于满足公众使用海域资源的多样化需求，便于海域使用活动选址和布局，更好从根源上体现海洋功能区划对海域用途引导和规范，有助于增强区划的适用性和实用性，更好协调区划与海域使用活动之间关系。

1.2 海域使用管理的需要

海域使用必须符合海洋功能区划，是《海域使用管理法》规定的一项基本制度，也是海域使用论证工作主要内容。目前区划符合性判别主要有两种操作方式：一种是通过论证和专家评审，判定用海项目是否符合海洋功能区划；另一种是前置判定，受理海域使用申请后，由海洋行政主管部门判定用海项目是否符合功能区划，两者都存在着主观性太强和过于机械简单的问题[1]，使得区划客观性和科学性不能充分体现，海域使用需求和海洋环境保护要求得不到充分满足。

1.3 增强区划应对未来海洋发展不确定性的能力

中国仍然处于经济社会快速发展通道，投资是经济社会发展三驾马车中最强劲动力，但由于国内外环境变化，投资项目呈现出较强不确定性。随着东部快速发展战略深入实施，投资带来项目用海继续增加，对我国已经相对高强度近岸开发区域来说，海域资源环境承载力与压力之间矛盾更突出，管理者在利用区划来引导和协调行业用海时，必然面临更大压力。区划符合性判别方法建立将增强区划应对不确定性能力，适应未来快速发展带来投资项目用海需求，增强区划灵活性和弹性，使区划更具生命力。

2 研究现状和借鉴

2.1 国外用海兼容性

为加强海域使用活动兼容性管理，比利时开展了海域使用活动相互作用综合研究，将用海冲突按照“时间、空间和重复可管理”到“相互排斥”的类别进行分类，并以图像方式进行清楚说明[2]。马来西亚的帕劳雷当海洋公园划分为珊瑚礁观赏区、季节性封闭区、恢复区、娱乐区等 7 类功能区，并按照潜水、划船冲浪、拖网作业等活动影响大小，建立了允许、禁止或者附近特殊条件的利用指南；大堡礁海洋公园也划分为一般利用、科学研究、缓冲带等 7 类功能区，并建立了与活动之间的允许（不允许、仅获得许可证）关系表[3]。

2.2 土地使用兼容性

城市控制规划提出了土地使用兼容性，概念内涵包括两方面内容：（1）不同土地使用性质在同块土地中共处可能性，即同块城市土地多种性质综合使用允许与否，反映了不同土地使用性质之间兼容与矛盾程度；（2）同块土地使用性质多种选择与置换可能性，表现为土地使用性质 “弹性”、“灵活性与适建性”，主要反映该用地周边环境对该地块使用性质约束关系，因此衡量土地使用兼容性标准是来自土地利用对环境带来潜在压力大小，以及环境所能承受物质活动容量[4,5]。管理者可依据控制性详细规划指标进行管理，也可以按照兼容表内容，改变指标用地性质，有效地解决用地性质兼容性问题，使控制性详细规划具有一定的“弹性”[6]。

2.3 区划符合性研究现状

海洋资源的复合性决定了海洋多功能或海域使用多宜性，如海水资源既可用于盐业，又可用于养殖等开发活动，这正是海洋功能区划符合性的基础。权衡某海域自然属性、利用现状和社会经济而综合划定的主要功能，是海域多宜性的最佳选择，同时也可能存在一种或几种非主要功能。早在1989年海洋功能区划试点研究中已经提出了该思想，并建立了由主导和兼容功能构成的海洋功能区划体系，在现行省级海洋功能区划中也有体现，如河北省海洋功能区划即采用了主导和兼容功能思想。我国学者也开展了项目用海与海洋功能区划符合性判定标准探索研究，提出了项目用海与所在海域主导功能符合性分析基本步骤和方法[7]。因此，对待用海活动关系时，应优先保证基本功能用海需求，同时处理好非主要功能用海需求。

3 海洋功能区符合性判别方法

3.1 内涵特征

3.1.1 基本概念 符合有3层意思：（1）与存在式样、形式或标准一致；（2）本性、特性或作用一样或一致；（3）意见、意志或行动一致；符合性是研究对象满足规定质量要求的程度[8]。因此，海洋功能区符合性是海域使用活动各项指标与海洋功能区规定的基本功能和管理要求等各项内容的符合程度。

3.1.2 基本内涵 （1）海域使用必须与海洋功能区确定功能符合；（2）一切开发利用活动均不能对海域基本功能造成不可逆转改变。在海域基本功能未开发利用前，可在保证不对海域基本功能造成不可逆转改变前提下，进行其它类型开发利用活动；（3）符合性可按照程度划分为：一致、兼容、有条件兼容和不符合 4 种，一致海域使用项目各项指标与海洋功能区规定基本功能和管理要求完全一致，即用海类型与功能区类型一致，用海范围在对应功能区范围内，用海类型各项指标满足海洋功能区基本功能和管理要求；兼容海域使用项目不对海洋功能区基本功能特征造成不可逆转改变，海域使用项目各项指标满足海洋功能区规定管理要求；有条件兼容海域使用项目指在特定条件下，海域使用活动各项海域使用指标满足海洋功能区规定管理要求；不符合海域使用项目对海洋功能区基本功能特征造成不可逆转改变，或海域使用项目各项指标不满足海洋功能区规定管理要求；（4）海洋功能区符合性表现形式是区划分类体系与海域使用分类体系对照表。

3.1.3 基本思路 海洋功能区符合程度分为4个层次，即一致、兼容、有条件兼容和不符合，由海域使用类型与海洋功能区用途管制要求、海域使用空间布局与海洋功能区范围、海域使用影响与海洋功能区管理要求3个指标判断，如果3个指标完全一致，则海洋功能区符合性判别结果为一致；如果有1项指标不一致则进入第2个判别程序，即海洋功能区基本功能判别：按照海洋功能区符合性对照表，对不损害海洋功能区基本功能的海域使用判别为兼容或有条件兼容，对损害海洋功能区基本功能的海域使用判别为不符合。

3.2 基本原则

3.2.1 要有利于区划目标实现 海洋功能区划提出了海洋开发利用和保护的主要目标，内容主要包括：（1）海域使用规模控制目标，重点明确围填海总量控制指标；（2）海域使用结构调整目标，明确各类功能区面积比例调整指标；（3）渔业用海保护目标，明确渔业用海及其增养殖用海的面积保留量指标；（4）生态环境保护目标，明确保护区面积保留量指标；（5）综合整治与修复目标，明确实施整治与修复工程岸段范围、海域面积和预期成效。判别兼容功能时应保证有利于上述目标实现，不会增加围填海总量控制指标，不会大规模改变各类功能区面积比例调整指标，不会降低保护区面积、渔业用海及增养殖用海面积保留量指标，不会有碍整治与修复工程岸段目标实现[9,10]。

3.2.2 要与生态保护重点目标一致 判别兼容功能时，应按照建设环境友好型社会要求，立足构建良好海洋生态环境，合理安排生产、生活和生态类功能区，优先保护自然生态空间，确保生态安全，即要保证兼容功能与基本功能的海域生态保护目标一致，从而保证基本功能区海域生态系统不受损害，保护目标不会被降低。

3.2.3 要不低于基本功能环境要求 功能区执行环境质量标准包括海水水质质量、海洋沉积物质量和海洋生物质量标准，兼容功能区环境要求要高于基本功能环境要求，例如养殖区，其环境要求为一类或者二类水质，但港口功能要求为四类水质，则针对海洋功能区为养殖区进行符合性判别时，港口区由于水质要求标准低、改变海域属性等因素，造成对养殖区基本功能损害，因此判别为不符合；而相反，基本功能为港口区，而养殖区则判别为符合基本功能要求。

3.2.4 要不低于基本功能用海方式控制级别 按照允许改变海域自然属性程度控制要求，可将功能区设定为基本不得改变、严格限制改变和允许适度改变海域自然属性3个控制级别。兼容功能控制级别要不低于基本功能区控制级别，即允许改变海域属性程度要低于基本功能区，并且应严格论证改变海洋属性程度和空间布局，确保对基本功能不造成损害和造成功能降低。

3.2.5 要避免海域使用空间交叉 海域使用活动具有排他性特点，应避免出现基本功能区范围内同时出现两种或多种功能区交叉利用海域空间的情况。例如出现港口区与养殖区交叉使用，一则不利于海洋开发活动本身安全和效益，二则不利用海域使用确权等管理行为。

3.2.6 要错开开发利用时间 基本功能是以特定海域经济、社会和生态效益最大化为目标方向，在开发利用兼容功能时应首先确定基本功能，也即效益最大化功能在兼容功能开发时间段内没有开发需求。保证基本功能和兼容功能的开发具有时间顺序，错开开发利用时间。

3.3 功能特征指标

海洋功能区符合性判别关键是建立海洋功能区功能特征，并构建海洋功能区功能特征表。

3.3.1 港口用海影响 海域使用活动对海域资源和空间利用具有功能排他性，而且不同用海方式对海洋自然条件改变和海洋环境质量影响程度不同。港口建筑物会使波浪传播和环流运动发生变化，从而改变了该区域水文特性，影响海洋环境[11]。港口生产过程对港口水域环境影响主要取决于货物运输过程工艺，以及可能发生的货物散落扩散；港口污染物排放到港口附近海域，其中有毒成分会破坏水域生物正常生活环境，造成生物机能障碍，生活污水造成水体缺氧、富营养化和水中病原体，含煤、矿石污水影响底栖生物生态环境、水体自净能力、水域生产[12]。航道和港池开挖，导致海底泥砂搅动，造成悬浮泥砂扩散而污染水质环境，同时也使海域底栖生态受损严重[13]。

3.3.2 港口功能基本要求 （1）海洋功能区划技术导则[14]对港口功能要求：①水深条件适当；②地质条件较好；③抗震条件有利；④适当规模港口水域条件和陆域面积；⑤天然掩护；⑥浪流作用小，泥沙运动较弱地区；⑦海水水质质量（引用标准：GB 3097—1997）不劣于第四类，海洋沉积物质量（引用标准：GB 18668—2002）不劣于第三类，海洋生物质量（引用标准：GB 18421—2001）不劣于第三类，生态环境应减少对海洋水动力环境、岸滩及海底地形地貌形态影响，防止海岸侵蚀，不应对毗邻海洋生态敏感区、亚敏感区产生影响。

（2）海域使用论证[15]对港口功能要求：①港址选择应以当地经济发展为前提，应符合国家港口总体布局规划；②港址应根据吞吐量、自然条件、交通条件、船型及港口远期发展等，经方案比较、技术经济论证予以选优确定；③港址选择应与城镇规划相协调；应考虑与商港、军港、水利设施、旅游风景区等相互影响；④港址选择不宜占用或少占农田；⑤港址选择应考虑港区的地形、地貌、地质、气象、水文、地震等自然条件和交通、供水电、通信、环境保护和施工条件等。

（3）全国海洋功能区划[16]对港口功能区要求：严禁在规划港口航运区内建设其他永久性设施，港口水域执行不低于四类海水水质标准。

（4）港口选址对港口功能要求：滨海建港条件包括地形地貌、海岸演变、泥沙运动、土层分布、气象和水文等要素[17]；港口自然技术条件包括前沿深水和岸线地质条件、岸线增深可能性、岸线前沿冲淤情况、清淤难易度、对发展船型适应性、岸线后方陆域条件、岸线前沿水域宽度等要素[18]。

3.3.3 港口功能区功能特征 港口区功能特征可概括为（表 1）：①水深条件好；②掩护条件好；③岸线稳定；④水文条件适合；⑤海水水质质量（引用标准：GB 3097-1997）不劣于第四类，海洋沉积物质量（引用标准：GB 18668-2002）不劣于第三类，海洋生物质量（引用标准：GB 18421-2001）不劣于第三类。会影响港口功能区的海域使用活动特征为：①永久改变海域属性；②改变海洋水动力环境、岸滩及海底地形地貌形态；③海水水质质量劣于第四类，海洋沉积物质量劣于第三类，海洋生物质量劣于第三类。

表 1 港口功能区功能特征Tab. 1 Functional characteristics of port functional zones

3.4 符合性判别对照表

根据海洋功能区功能特征和开发活动影响，结合允许改变海洋属性程度和海域使用类型对海洋属性改变程度，建立区划符合性判别对照表（表2）。管理者可依据基本功能进行海域使用审批和管理，也可在对照表中查找对应类型，判断一致、兼容和有条件兼容的海域使用活动，适当改变海洋功能区的开发利用方向。

4 结 论

海洋功能区划符合性判别是区划理论体系不断完善和发展，以及区划在海域使用管理中应用必然要求，本文通过对区划符合性判别方法初步探索，期望增强区划对海域使用活动的兼容性和应对未来海洋发展的不确定性能力，由于该方法是在海洋功能区特征指标和海域使用活动影响分析基础上建立的，也体现了区划自然属性多宜性特点。

表 2 港口功能区符合性判别对照表Tab. 2 Comparison table of the compatibility discrimination of port functional zones

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Preliminary study on the compatibility discrimination methods of Marine Function Zoning: A case study of port functional zones

WANG Jiang-tao1,2，LIU Bai-qiao3

(1. National Marine Data and Information Service, Tianjin 300171, China；2. College of Physical and Environmental Oceanography,Ocean University of China, Qingdao 266003, China；3. Tianjin Normal University, Tianjin 300387, China)

Based on the compatibility studies of sea area uses of overseas and land uses, this paper construes the compatibility meaning and the basic principles, taking port functional zones as example, and analyzes marine environmental impacts of the ports using, and establishes the indicators of functional characteristics of ports and the comparison table between port functional zones and the sea area uses. It will provide technical support for the approval of sea area uses by building the bridge between the marine functional zoning and sea area uses.

Marine Function Zoning; compatibility; port

P72; F205

A

1001-6932(2011)05-0496-06

2011-01-05；

2011-01-23

国家海洋局海域管理技术重点实验室开发基金（201008）。

王江涛（1979－），男，博士，研究方向：海洋规划和海洋功能区划研究。电子邮箱：Jiangtao-nmdis @hotmail.com。