我国高等教育财政拨款体制研究——基于资源配置公平的视角

张青

（安徽行政学院 安徽经济管理学院，安徽 合肥 230059）

我国高等教育财政拨款体制研究
——基于资源配置公平的视角

张青

（安徽行政学院 安徽经济管理学院，安徽 合肥 230059）

现阶段我国高等教育财政拨款体制存在着公平性缺失的问题，已影响了我国高等教育的和谐发展。文章基于公平的视角，提出高等教育财政拨款体制的价值取向是资源配置公平，并借鉴国外高等教育发展最为发达的美国和日本的经验，提出我国高等教育财政拨款体制的公平性对策。

财政拨款；资源配置；公平；高等教育

高等教育的准公共产品性质决定了财政支持模式是高等教育事业发展的重要物质保障。随着我国政府财力的增长和高等教育事业大众化发展，财政拨款的转移支付作用日益显著。因此，探讨高等教育财政拨款体制问题对促进高等学校的改革和发展具有重要意义。

一、高等教育财政拨款体制的价值取向——资源配置公平

（一）高等教育财政拨款体制及其功能定位

高等教育财政是指国家通过拨发经费、调控经费开支等经济手段管理和发展高等教育事业，体现了发展高等教育事业中有国家参与的一种分配关系。高等教育财政的两个重要影响因素是财政体制和教育体制，而财政体制和教育体制的形成和发展是由国家的政治、经济和历史文化发展水平所决定的。高等教育财政拨款体制是政府实施高等教育财政的重要经济杠杆，涉及高校和政府双方的责权关系。

高等教育具备萨缪尔森的公共产品性质，是一种准公共产品。依据公共产品理论，政府是公共产品的提供主体。高等教育具有正的外部效应，对经济增长和社会发展具有巨大的促进作用，政府要在其供给中起到一种基础性作用。高等教育财政拨款体制成为这种基础性作用的制度性保障：保障高等教育资金的充足供给；保证教育资金的利用效率；实现资源配置公平以达到教育公平[1]。

（二）高等教育资源配置公平

高等教育资源配置公平是指高等教育财政资源的公平分配。这里的公平包括起点公平、过程公平和结果公平。起点公平是指高等教育施教者 （高等学校）和受教者（完成高等教育者）在高等教育资源使用上机会均等，即标准、规则（条件）相同；过程公平是指高等教育资源分配的程序一视同仁，没有特殊化和例外的受体；结果公平是指分配的公平。如果高等教育资源的分配满足了上述三个公平的基本要求，就达到了高等教育的资源配置公平[2]。

财政拨款体制的确立属于政府经济行为，这种行为执行需要一定的理念指引，教育公平是公平理念在教育领域的延伸和细化，应是高等教育发展的主导理念。现阶段我国的高等教育财政拨款体制存在的主要问题就在于缺乏公平理念的指引，其衍生的问题已影响了我国高等教育的和谐发展。

二、我国高等教育财政拨款体制存在的问题

当前，我国高等教育事业正处于由精英化向大众化发展阶段，其发展形式呈现出复杂化、多样化的特征。原有的高等教育财政拨款体制已不适应现阶段我国高等教育发展的需要，存在不能实现教育资源合理有效配置，公平性缺失等问题。

（一）财政拨款模式

我国的高等教育财政拨款模式采用 “综合定额加专项补助”的方式。综合定额是基于“定员定额”的原理，政府主管部门根据不同地区、不同类型、不同层次制定学生生均拨款定额标准和高校在校生数核定下达经费总量。专项补助是学校依据自身特殊发展需要申请，教育主管部门批准确定的拨款方式[3]。在这种拨款模式中，在校学生数量是拨款的基本依据，生均成本并不是实际教育成本，而是往年的决算数加上物价上涨因素的资金增幅。特别是专项资金的安排，并非依据资金配置的效益性，而具有一定的随意性。

（二）差别化拨款体制

我国高等教育经费的财政拨款是中央和地方各级政府按照公办高校的不同隶属关系，分别负担和管理的体制，见图1。这种差别化管理体制导致不同类型高校的教育财政投入差距很大，主要体现在高校资源配置的区域不公平和校际不公平两方面。

图1 我国高等教育的财政拨款体制

1、高校资源区域配置的不公平。经费来源主要由地方政府提供的高校资源配置存在区域不均衡。由于地区间经济发展不平衡，各级政府和各地政府在财力上存在差距，区域间的高等教育财政投入水平差异显著，而中央财政又没有建立合理的中央财政转移支付制度，致使地区教育投入增长差距呈扩大化趋势。据教育部、国家统计局、财政部联合发布的《2009年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2009年全国普通高校生均预算内公用经费为3802.49元，分地区看，最高为北京市的19828.66元，最低为河北省的1086.22元，相差17.2倍。

2、高校资源校际配置的不公平。我国政府对高等教育的财政投资主要是根据国家的整体发展要求进行预算的，忽视了各高校的实际需求，导致高校间资源竞争缺乏公信力，资源分配不公。

首先，重点院校与非重点高校和地方院校的资源不均衡。政府的教育优先发展战略，将大量的教育经费投入到极少数的重点大学中去，相比之下，承担着大众教育需求的非重点高校和地方院校得到的教育经费却少得可怜。“211工程”、“985工程”等重点扶持政策，都体现了一种非均衡的发展策略，未能实现高等教育财政拨款体制所要求的资源配置公平这一价值取向。2009年，中央属高等学校生均预算内教育经费支出为17047.95元，而地方属高等学校生均预算内教育经费支出为7276.76元，中央属高等学校生均预算内教育经费支出是地方属高校的2.3倍[4]。

其次，公立高校和民办高校间的资源不均衡。当民办高校遭受非国民待遇的同时，公立高校却享有很多民办高校所不能享有的资源，包括扩建资助政策等。少数民办高校出现日渐增长的学生数量和相形见绌的教育经费间的矛盾，直接导致了教育质量的下降，这将一定程度上影响我国高等教育的健康发展。因此，现阶段高等教育财政拨款体制的主要问题在于公平性缺失。

三、国外高等教育财政拨款体制的经验

本文选取国外两个教育发展具有代表性的国家——美国与日本，作为研究标的。美日两国都拥有高度发达的国民教育体系，高等教育已经实现大众化并趋于普及化，从拨款主体、拨款方式和拨款对象三个方面比较研究两国的高等教育财政拨款体制，揭示其共性和个性所在，以期对我国的高等教育财政拨款体制改革有所借鉴。

（一）拨款主体

美国实行以州管理和统筹为基础和核心的高等教育管理体制，财政拨款体制带有典型的分权制的特点。联邦政府对高校的管理主要体现在提供宏观指导和经费资助两个方面，州政府实际掌握了相当大的财权和事权。

日本高等教育具有政府主导型的特点，实行的是中央与地方两级管理体制。在高等教育行政管理方面，中央政府和地方各级政府的教育机构负责所属高校的行政管理权限；在高等教育财政拨款方面，中央政府、都道县和市共同分担高等教育的财政拨款责任[5]。

（二）拨款方式

由于美国各州间的分权制度，州与州间经济发展水平、历史文化传统的差异巨大，各州的高等教育拨款模式存在较大差异，概括起来讲有三种方式最具代表性：第一，公式拨款法。其是按生均培养成本计算拨款，公式按专业领域、项目和学校类型等分配权重。第二，增量拨款法。这种方法结合高等院校上一年所从事的教学、科研等活动以及预算收支情况，根据政府财政状况与高等教育发展的要求，提供一个经费增长额的增长系数。增加的经费拨款主要考虑高校规模扩大的部分，比如扩大招生、增设新的学科专业以及新上的项目等。第三，合同拨款法。通常运用于科研经费和专项经费的拨款，通过课题招标、中标学校与政府签订合同来有效地分配科研经费。第四，绩效拨款法。这种拨款方式是将大学的办学、科研等方面的绩效（包括效率、质量、成本等)作为给予拨款的主要依据，政府通过衡量大学的办学绩效，决定对其拨款方向和数量[6]。

日本对大学的拨款方法主要为两种：第一，计量计算法。根据学生与教师比的客观指标计算拨款经费额。第二，特定计算法。根据各学校的特定研究所需设施设备及开展特定事业所需经费额给予拨款。

（三）拨款对象

1、对不同类型高等学校的拨款

美国有公立大学与私立大学两种类型的高等学校，其经费来源渠道存在着显著差异。公立高等学校的经费主要来自州和地方政府。而私立高等学校大多得不到州和地方政府的资助，州政府给予私立大学的经费主要用于学生的助学金或奖学金。

日本历来重视对国立学校的优先拨款，国立大学财政主要来源于国家财政拨款，而私立大学则称为学费依存型学校。政府对私立高等院校的资助主要是依赖向私立学校支付的补助金制度，包括：私立大学及研究生院设施设备补助和私立学校教育事业费补助两种。

2、重视科研拨款

美国与日本政府都重视对高校科研经费的投入。美国联邦政府对高等教育拨款，主要体现在高校科研拨款和对学生的资助两个方面，其中高校科研支出绝大部分来自联邦的科研拨款。自20世纪90年代以来科研支出占学校总支出的比例基本维持在12%的水平。

日本政府支持高等教育主要体现在向高校提供科研经费拨款。统计显示，高校科研经费来自政府的部分占绝大多数，一直维持在51%左右。同时，为了及时将科研成果转化成现实生产力，以推动经济增长，政府在政策与资金上积极支持高校建立高新科技园区[7]。

四、我国高等教育财政拨款体制的公平性对策研究

要科学规划和调整高等教育学校布局，合理配置高等教育办学资源，建立健全高等教育均衡发展机制，促进公共教育资源向薄弱学校倾斜，加快缩小区域和校际教育发展差距。

（一）强化法律的保障与约束功能

美国与日本高等教育财政拨款体制的共同特点是政府重视强化法律的保障与约束功能，在制度上保障对高等教育的投资。借鉴国外高等教育拨款体制的经验，除政府财力和财政体制的原因外，相关教育投入法律体系不健全与执法不严，这也是我国高等教育财政投入不均衡的主要原因。为确保我国高等教育财政拨款公平性，应从立法与执法两个层面来完善：在立法层面，要完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制，以保证财政拨款体制的公平与透明；在执法层面，要做到有法必依，防止出现财政部门资金分配权力过大、财政资金分配不透明的状况。动态监督财政拨款相关事宜，包括教育经费在地区和学校之间的分配，教育经费在预算支出中的比例以及教育经费预算的经费项目、标准等。

（二）制定合理的财政拨款模式

为了避免单一财政拨款方法的弊端，实行多政策参数的拨款公式，酌情考虑多种拨款方式混合使用。本文认为可以公式拨款法、合同拨款法和绩效拨款法相结合。根据高校间的差异性因素，包括专业设置特点、办学层次、所在地区等，测算不同类型高校的学生培养成本，综合形成生均拨款定额标准，考核不同学校的办学质量和绩效。这种混合使用拨款方式做法的优点在于：首先，考虑了地区差异、校际差异，力求实现教育资源的公平化；其次，将财政拨款与高校的办学效益挂钩，使得任 何大学在绩效面前竞争都是平等的，有利于政府教育资源有效利用；再次，该方法可以有效管理拨款项目，协调高等教育系统的不同目标，提高高校的办学水平和科研质量，有利于扩大高校自主权，有助于高校间的学术竞争。

（三）建立高校财政拨款机构化运作机制

首先，建立与完善教育中介组织。这将不仅有利于协调政府和学校之间的关系，而且有利于高等教育公共服务的有效提供。教育中介组织是介于政府和学校之间的社会中介组织，主要从事教育评估、认证、咨询等活动。这些独立中介机构由有关专家组成，对高校进行综合评估和专项评估，对学校资源利用效率和效益根据评价指标体系进行评估，所作的专业权威的绩效评估是政府拨款的重要依据，对教育财政拨款具有一定影响力。

其次，实行财政拨款基金制，并设立高校拨款委员会。这将充分发挥拨款手段的宏观调控作用，对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款方法也应有所区别。高校拨款委员由政府相关教育管理机构领导，成员包括教育、财政部门代表，高校代表和教育管理专家。它将专职实施对学校拨款的职能，在高教拨款总量确定的情况下，优化拨款分配方案，根据拨款公式和高校评估等级，提出学校之间的分配方案，由教育部门根据拨款方案进行拨款。

[1]范聪.高等教育的准公共产品性质与政府在高等教育资金配置中的职能[J].教书育人，2007，（8）.

[2]管德华.高等教育资源配置效率与公平分析[J].池州学院学报，2008，（5）.

[3]李瑛.中国高等教育财政投入问题研究[D].广州：暨南大学，2008.

[4]教育部财务司，国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2010.

[5]刘天佐.美国与日本高等教育财政拨款体制对我国的启示[J].生产力研究，2007，（15）.

F810.453 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1671-5993（2011）04-0044-03

2011-11-03

安徽行政学院，经济管理学院2009-2010年度科研项目“财政支持地方高校转制问题研究”，项目编号YjkT0910YB05。

张青（1981-），女，安徽寿县人，编辑，硕士，研究方向：财政学。