服务型政府政务公开机制的建构

孙肖远

（江苏省社会科学院政治学所，南京210013）

服务型政府政务公开机制的建构

孙肖远

（江苏省社会科学院政治学所，南京210013）

政务公开在服务型政府建设中居于重要位置，推进政务公开工作需要加紧构建运行机制。要积极构建政务公开法律法规保障机制、政务信息优先公开机制、行政权力阳光运行机制、政府决策参与回应机制、政务公开工作推进机制，在机制的建构和运行中实现转变政府职能、改进机关作风、提高行政效能、促进廉政建设等服务型政府建设的多重目标。

服务型政府；政务公开；制度建设

推行政务公开是深化行政管理体制改革、建设服务型政府建设的重要内容，也是加强对行政权力的监督制约、从源头上预防腐败的重要举措。自2005年3月中办、国办印发《关于进一步推行政务公开的意见》以来，各地政府部门紧紧围绕强化政务公开的服务性、增强权力行使的透明度、提高机关办事效率和行政效能，不断拓展公开内容、丰富公开形式、规范运行模式，政务公开制度化建设迈上了一个新的台阶。政务公开作为世界性的行政管理发展潮流，它对传统行政理念和管理制度是一种带有根本性的变革，在推行中必然会在思想上、体制上遇到较大的阻力和障碍。目前我国政务公开的实践在不同程度上存在着重形式轻内容；重公开轻回应；重对外轻对内；重数据轻说明；重制度轻机制等问题。近年来，各级政府先后出台了不少相关条例、办法和规定，也不乏相应的制度安排，虽然有些制度还要在实践中加以完善，但目前更为迫切的是，需要构建政务公开的一整套运行机制。机制实质上就是制度加方法，对单个制度进行系统化的有机整合，并促进制度之间的相互衔接和整体运转，使政务公开的各项制度落在实处、产生实效。

一、国外政务公开行之有效的做法及经验

政务公开是随着公民社会发展而兴起的一种行政行为，由于西方发达国家的公民社会发育成熟比较早，政务公开成为这些国家政权行使的一项重要的制度设计。西方发达国家在政务公开方面行之有效的做法及所遇到的问题，对于我们深入推进政务公开具有一定的参考价值和借鉴意义。

1.对行政程序实行优先公开。法国政府的行政行为过去一直有重事后救济、轻事前程序保障的特点，但随着各类行政诉讼案件的增多，开始强调行政程序的公开对行政行为合法性的保障作用。由于行政信息的公开内容受到国家安全、商业秘密、个人隐私等诸多方面的限制，而且西方发达国家公民大都关注程序公平，因此这些国家政府将行政程序作为优先公开的对象。法国在行政程序的一些环节上引入透明机制，如行政程序中的告知义务、先契约公告义务、行政处理决定的公开、行政处理决定说明理由的公开等，努力将行政权的行使置于行政相对人的监督之下。并且，还在诸多方面为行政机关设定了程序性义务，其中有咨询程序，要求在制定公共政策、出台规范性行政文件之前必须咨询有关机构、团体。咨询程序有“任意咨询”、“强制咨询”、“必须遵循咨询意见的咨询”三种形式。[1]在强制咨询的情况下，如果行政机关不进行咨询或未按法定程序进行咨询，将构成程序违法；必须遵循咨询意见的咨询形式，要求行政机关不仅要提出咨询请求，而且要听取咨询机构出具的意见，否则将构成“职权瑕疵”。

2.注重法律保障体系建设。西方发达国家政务公开的经验表明，要保证公民知情权、知政权的落实，就必须将政府部门及其公务员公开行政信息的义务上升到具有强制力的法律层面，而不寄希望于他们的道德境界。西方发达国家为了保障政务公开的实现，大都制定出台了各种与政务公开相配套的法律法规，如《行政程序法》、《信息公开法》、《政府会议公开法》、《情报自由法》、《行政规章公布法》、《阳光下的政府法》、《隐私法》等，形成了比较完整的法律保障体系。如法国在2000年出台的《行政关系中的公民权利法》对财政资金使用作了明确的规定，任何人都有权按照法律确定的程序查阅行政当局有关预算和会计账目的文件。2003年经过修订后的这部法律对以补贴形式拨付给私法人使用的财政资金的运用明确作出了公开要求：凡是拨付给私法组织使用的公共财政资金必须以双方签订的协议形式明确补贴目的、数额、使用条件，在享受政府财政补贴的项目结束后6个月内，资金享受人应当向提供资金的行政机关提交证明项目实际开支与资金拨付用途一致的报告。[1]法国一向注重伸张纳税人了解赋税用途的权利，这部法律在已有基础上提高了财政资金使用的透明度。

3.美国联邦政府在推行政务公开过程中遇到的主要问题。一是政务公开推进中面临的民主与效率相悖的问题。行政权力的行使强调集中统一，行政机构需要一定的自由裁量权，而行政民主要求广泛征求意见，决策程序需要经过多重环节，权力行使要求严格按照法律条款，繁琐的权力运行必然影响行政效率。在美国《阳光下的政府法》的实施中，一些联邦行政机构的委员曾一度以阻碍政府行政效率为名试图回避会议的公开。二是深化政务公开面临的行政成本上升的问题。信息自由是有成本的，这个成本不仅包括申请者需要根据有关规定支付一定的获取信息的相关费用，而且也包括实施信息自由和政务公开的部门所投入的人力和物力。从1998年至2003年，美国联邦政府的信息自由申请量翻了4倍，从每年80多万件升到每年320多万件，总的信息自由成本费升至2003年的323亿美元。[2]三是政府信息公开面临的保密界定问题。尽管法律已将涉及国防和外交方面的保密信息列入豁免公开范围，但保密范围的界定自主权在行政部门，主要表现为狭义地使用《信息自由法》、随意扩大信息保密范围和密级、扩大情报部门的侦查范围而缩小个人隐私空间等。其结果是公众、新闻界或其他社会团体的政务公开请求经常会遇到行政部门以国家安全为由的拒绝，由此产生了信息自由的请求者对联邦政府行政部门持续不断的诉讼活动。

二、建构我国政务公开运行机制的对策思路

按照现阶段服务型政府建设对政务公开提出的新要求，我国推进政务公开工作应在总结和推广已有成绩的基础上，借鉴国外政务公开的先进做法和经验，在机制的建构和运行中促进体制改革、完善法制建设，实现转变政府职能、改进机关作风、提高行政效能、促进廉政建设等服务型政府建设的多重目标。重点加强以下政务公开运行机制的建构：

1.政务公开法律法规保障机制。政务公开法治化是推进政务公开的必然要求，政务公开作为一项重要的行政行为，政务公开的主体、内容、方式、程序都应有法可依。法律法规对政务公开的促进作用主要体现在：对推进政务公开的方向和步骤具有引导作用；对政务公开的秩序要求具有保障作用；对政务公开的改革成果具有巩固作用。[3]由于地方政府十分重视地方性法规和政府规章的建设，有关政务公开的法律法规保障机制在国内一些省市已初步形成，并开始发挥作用。具体做法：（1）将深化行政审批制度改革与政务公开相结合。建立行政审批内容、对象、条件、时限、程序和收费标准“六公开”制度，推出首问负责制、服务承诺制、限时办结制、意见反馈制、责任追究制等多种配套制度。（2）围绕政府信息公开出台系列试行办法。出台政府信息公开工作的考核办法、过错责任追究办法、社会评议制度、年度报告制度、依申请公开政府信息工作办法、行政机关公文类信息公开审核办法等。（3）对推进行政权力透明运行的基本原则、工作目标、推进范围、实施步骤等作出明确规定。制定推进行政权力公开透明工作实施方案、行政权力网上公开透明运行管理办法、行政权力网上运行电子监察管理规定、权力库更新维护办法等。目前，《行政程序法》、《隐私权法》在立法中，《保密法》、《档案法》、《统计法》、《知识产权法》在修订中，政务公开的法律保障体系还没有完全形成。因此，构建政务公开法律法规保障机制，首先要以国务院颁布的《政府信息公开条例》为法律依据，按照政务公开的新要求和新情况，进一步完善省市政府已出台的有关条例、规定和办法。其次是做好政务信息公开、办事公开、决策公开和监察监控等各个环节制度之间的相互衔接，注重规章制度的配套建设，充分发挥政策法规的整体效应。第三是总结和推广部分城市政务公开法律法规保障机制的运行经验，加强对政务公开单项制度的整合，促进各项制度的有效运转。

2.政务信息优先公开机制。政务信息公开的主体多、内容广，目前《保密法》等还在修订之中，政务信息的全面公开会受到一定的限制，但由于保密规定上比较笼统，对于一些没有明确规定不能公开的，而又有利于改善政府形象的信息，特别是党和政府的工作重点、群众反映的热点和内部职工关切的要点等信息，应通过一定程序给予优先公开。目前政府部门及单位的信息公开缺少制约机制，推进政务信息公开主要取决于部门及单位领导的重视程度，一般还是采取选择性的主动公开，较少有具体硬性的公开规定，在一定程度上存在着“半公开”、“虚公开”的现象。[4]因此，构建政务信息优先公开机制，首先要明确优先公开的信息内容。优先公开的信息包括以下内容：（1）公共政策信息。加大对稳增长、调结构、抓创新、惠民生等政策措施落实情况的公开力度，积极推进重大战略、重大规划和重大项目实施情况的信息公开，并增加信息解读服务。（2）公共财政信息。规范财政预决算信息公开，增强行政事业性收费、国有资产营运、政府采购、各类财政专项资金使用等的信息公开，尽快公开行政机关、垄断性国有企业的公务消费支出。（3）公共服务信息。按照内容设置统一、专栏标设统一、数据结构统一等信息发布要求，制定公用事业行业政务公开《指南》和《目录》，加强公共服务企事业单位的信息公开和信息服务。（4）内部管理信息。围绕机关、单位干部职工所关心的，如干部选拔任用、经费预决算、公务采购项目、基建工程、资产状况等问题，加大信息公开力度，提高内部管理的透明度。其次是规范优先公开的程序。优先公开政务信息需要有硬性规定，不仅要明确规定优先公开的具体内容，还要设定专门的程序。其步骤是：先由政务公开工作人员根据政策法规制定公开方案；业务部门按照方案提出公开的具体内容；再经单位主管领导批准；最后对公开内容进行合规审核。

3.行政权力阳光运行机制。办事公开是政府履行管理职能、提供公共服务的基本要求，现有两种方式：一种是以网络为办事载体，另一种是以有形的服务窗口为办事载体。目前，南京在市一级已建成了52个部门入驻的网上虚拟政务大厅，并与13个区县行政服务中心联网，所有行政许可、审批事项和行政处罚事项全流程网上办理，实现了行政事项办理全上网、电子监察监控全覆盖、自由裁量权标准化。针对长期以来行政权力封闭运行、政府部门办事不透明的弊端，构建行政权力阳光运行机制，首先要抓好办事公开的载体建设，强调办事的透明度、服务性和高效率。在政务信息公开、权力运行流程公开的基础上，建立“一站式”、“全天候”、“自助式”的政府办事平台，使各级政府部门与各类企事业单位、社会公众等服务关系趋于扁平化。其次要以群众反映较多的难点问题作为办事公开的切入点。选择教育、医疗、住房、旅游、金融、食品、药品、农资、环保等方面为办事公开的重点，在办事过程中畅通双向沟通渠道，加强监督检查，提高群众对这些方面服务的满意度。第三是增强公共企事业单位为民办事的公开性、公正性。公共企事业单位是政府履行公共服务职能的重要载体，公共性强的部门要将主管的公共企事业单位的办事公开纳入部门政务公开的规划中，制定具体实施办法，加强窗口单位的行业作风建设。再次要有效提高财政资金分配和支付的公开透明度。在省和省辖市建立“实时在线财政预算监督系统”，该系统包括财政预算执行情况、专项经费使用情况、政府采购以及部门预算等方面的数据，并配有相应的图文说明，接受同级人大代表、政协委员、审计部门的查询和监督。

4.政府决策参与回应机制。推进政府决策的民主化、科学化是深化政务公开的一个重要任务。公众有权知道政府想什么、做什么，并对政府决策提出意见建议，政府也需要问政于民、问计于民，这已成为社会共识。构建政府决策参与回应机制，首先要合理划分不同层级政府的决策回应职能。省及省辖市政府拥有较大的公共政策制定、重大事项决策的权限，应强化这两级政府的公共决策职能，与此同时，增强县（区）及其以下政府的回应职能，实现政府决策与公众参与之间的良性互动。其次是对政府决策的参与方式进行创新。公众参与政府决策可以有多种方式，如知情式参与、诉求式参与、协商式参与、合作性参与、创制性参与等，参与层次从低级到高级，政府决策的程序与规则对此应作出明确的规定。[5]再次是建立重大公共事项决策优先回应机制。针对物价上涨、征地拆迁、劳动工资、城市规划等与城乡居民切身利益密切相关的重大事项，及时公开决策议题，通过决策前的调查研究、决策中的听证咨询、决策后的意见反馈，在方案中广泛吸纳公众的合理诉求；对于突发性群体事件，市县一级政府应建立完善的危机处理应急预案，对社会关切作出即时回应。第四是建立公共决策与网络民意的沟通互动机制。互联网不仅是公众意见表达的空间，也是政府与公众对话的沟通渠道。建立重大决策事项的网上预公开制度、重大决策方案网上征求意见的沟通机制、公共政策的网络评估机制。

5.政务公开工作推进机制。政务公开横向上要求具有管理和服务职能的各个部门和单位相互协同，纵向上要求国家、省、市、区（县）、街（镇）等不同层次的政府五级联动，政务公开的内容、形式涉及到法律法规、资金技术、体制人员等众多因素，由于政务公开涉及面宽、政策性强，推行政务公开不仅要有相应的法律保障和制度安排，还需要构建政务公开工作推进机制。（1）建立健全推进政务公开工作的领导机制。按照“党委统一领导，政府主抓、政府办公厅（室）组织协调，纪检监察机关监督检查”工作机制，设立由政府常务副职、纪委书记为组长，政府秘书长、监察部（厅、局）长为副组长，职能部门和相关部门的主要负责人为成员的领导小组，对政务公开工作进行统一筹划、组织协调和督促指导。建立由政府办公厅（室）、政府法制办、纪委监察部门、财政部门、教育部门、医疗卫生部门、社会保障部门等职能部门和相关部门组成的联席会议制度，明确分工职责，充分发挥各自的职能作用，形成工作合力。（2）建立健全政务公开工作的落实机制。在政府办公厅（室）设政务信息处（科），在纪委监察部门设政务公开办公室，均为有编制的常设办事机构。明确相关政府部门政务公开的工作机构，并根据需要配备专职政务公开工作人员，具体落实本系统、本单位的政务公开工作。（3）建立健全政务公开工作的监督机制。明确政务公开职能部门为其监督主体，一是承担对政府信息公开内容的审核职能，对照《保密法》和相关政策法规，对应公开而未公开的部门单位进行督促整改；二是承担对行政权力网上网下运行的监察监控职能，检查相关部门行政效能建设和廉政风险防范；三是认真听取和分析研究社会各界对政务公开的意见和建议，每年组织有关部门进行若干专题调研，并发布政务公开年度报告。

[1]张莉.法国政务公开述评[J].行政法学研究,2004,(2).

[2]万鹏飞.美国联邦政府政务公开制度的实践及启示[J].经济社会体制比较,2006,(2).

[3]刘广明.关于我国政务公开法治化的理论探讨与制度构建[J].行政与法,2008,(5).

[4]张劲松.论行政权力行使过程中政务公开制度的重构[J].学习与探索,2009,(2).

[5]李伟权.政府回应论[M].中国社会科学出版社,2005:211.

D630.1

A

1002-7408（2011）01-0007-03

孙肖远（1964-），男，南京人，江苏省社会科学院政治学所研究员，主要研究方向：政治建设理论与实践。

[责任编辑：王润秋]