扩大公民有序政治参与的法律思考

■倪正茂

我国社会主义民主政治建设的成功，亟赖公民政治参与的有序扩大。而这，与社会主义法治理念的确立、依法促进和保障公民政治参与，有十分密切的关系。

一

社会主义民主政治建设是一个渐进的过程，涉及到体制更新、机制转换、范围扩展、内涵加深以及法制保障等众多层次、众多方面。对此，必须有清醒的认识，既不能踏步不前，也不能操之过急。

历史悠久的我国是一个有着数千年封建文化传统的国家，封建文化中的人治主义、皇权至上、宗法等级、专制独裁与当代民主政治内涵的法治、民主、自由、平等、公平、正义完全背道而驰。这种封建文化传统历经数千年的陈陈相因、绵延传递，业已深入社会生活与人们灵魂的深处，浸染腐蚀着社会文化、生活的方方面面。即便是以推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义为目标的新民主主义革命的伟大成功和人民当家做主的新中国的成立，虽然摧枯拉朽般推倒了“三座大山”的政治统治，但是，要彻底扫荡封建文化的遗毒，要在封建文化的“母腹”内孕育出崭新的民主政治体制，形成强劲有力的民主政治机制，并以民主法治予以保障，还有一个漫长的过程。新中国成立后的前三十年历史业已证明以“疾风暴雨式”的群众阶级斗争和大规模的政治运动，不但难奏彻底扫荡封建余毒之效，还往往欲速不达，甚至差点摧垮人民的红色江山，而在这个似进实退的过程中，封建文化的遗毒反而逆势而上，在某些情况下表现得更为猖獗、更为恶劣了。

当然，渐进与缓慢不是同义语。为人民利益计、为中华民族的伟大复兴计，尤其是在世界潮流浩浩荡荡的大时代中，一定是“不进则退”，甚至“进的慢也是退”。因此，仍然需要抱着“一万年太久，只争朝夕”的精神，努力奋斗，大力推进民主政治建设。这就必须按照中国共产党十七届五中全会的要求，“积极稳妥的推进政治体制改革”。而扩大公民政治的有序参与，即是其重要的一环。

以民主政治的全面确立并在实际生活中发生决定性作用为目的的政治体制改革，必然涉及现有体制的更新，现有政治运作机制的转换，宪法与法律业已规定的人民当家作主的权利的扩大，人民行使管理国家的权力的拓展以及权力运作、责权利关系等方方面面的内涵的加深等等。所有这一切，都与公民政治参与的扩大有着密切的关系。只有公民政治参与的积极性提高、权力扩大、范围拓展、渠道通畅、作用日显、效果日加，才能取得政治体制改革的成功，才能完成民主政治建设的伟大任务。

二

公民有序政治参与的重要前提是，确立社会法治理念。这是社会主义阶段公民政治参与的本质性要求，也是公民政治参与健康发展的逻辑起点与逻辑归宿。

2006年4月党中央首次提出了确立社会主义法治理念的要求。从此以后，各地法律实践部门在讲到法治理念的时候都有一个共同的特点，就是都把社会主义法治理念的确立看作是政法战线上的事情。这当然不错，但能不能确立社会主义法治理念的事情还是全民的事情，与推进公民有序政治参与也是密切相关的。社会主义法治理念的教育必须从政法战线推向全民，把“依法治国”、“执法为民”、“公平正义”、“服务大局”、“党的领导”的观念教育，深入到全体公民中去，使公民政治参与能够在这些理念的支配下有序推进。例如，通常对于“依法治国”、“执法为民”的理解，只是针对行政机关或者政党工作者。其实，另一方面，行政相对人是否按照这些理念来观察、检查、监督、褒贬有关国家机关和它的工作人员也很重要。“参与”的主体是人，是公民；“参与”的内容包括对行政机关、行政工作人员的观察、检查、监督、褒贬。用什么来观察、检查、监督、褒贬？要求是什么？标准是什么？如何区分是非对错等等，都必须按社会主义法治理念的要求来回答与实践。同时，“参与”是有原则、有方向、有目标的，“服务大局”“党的领导”这些理念就特别重要，而且是根本性的。如果不是这样，全凭个人利益、局部利益就会适得其反。

公民政治参与的扩大，与社会主义法治理念的重要内涵“公平正义”关系尤为密切。这是因为，公平正义是社会主义法治的价值取向，当然也是公民的政治参与的价值取向。2005年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话中指出：“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度本质的要求。”公民政治参与当然也要坚持为最广大人民谋取根本利益的要求，坚持社会主义的本质要求。同时，公平正义是社会主义法治的灵魂。从人类历史发展经验来看，社会的主流价值决定着社会的文明走向和发展方向。在一个利益需求多种多样的13亿人口的大中国，公民政治参与决不能迷失方向，偏离正确、科学的价值选择，不能有违公平正义的根本要求。

公民的政治参与要坚持从“以人为本”出发。“以人为本”要回答“以什么人为本”、“宜以人的什么为本”以及“如何将人的需要转化为法律上的权利”等主要问题，这些问题的回答都与“公平正义”的价值追求息息相关。例如，“以人的什么为本”的正确答案，首先应计及“必须以人的共同需要为本”、“必须以人的全面自由的发展为本”等等。这些，都是“参与政治”的“公民”所应当牢记与付诸实践的。

扩大公民政治参与是杜绝社会不公的重要举措。社会不公形态各异，主要包括起点不公，机会不公，规则不公和结果不公等。这样，“参与政治”的公民，就要懂得在解决这些方面的问题中如何发挥作用。

社会主义法治理念的确立，是一个与扩大公民政治参与的互动过程。必须在学习与确立社会主义法治理念的过程中扩大公民政治参与，同时又必须在扩大公民政治参与的过程中努力学习与确立社会主义法治理念。二者的互动有良性与恶性之分。良性的互动，可从二者的互相依存出发，关注互相制约，朝相互促进、相互保障方向发展，收相辅相成、相得益彰之效。反之，恶性的互动，必致两败俱伤。但思想的指导与引领是特别重要的，从来未有思想指导失误而行为措施有效、结果令人欣然满意的事情发生。因此，在扩大公民政治参与之时，就应特别强调社会主义法治理念的学习与确立问题。

三

“扩大公民政治参与”作为新时期社会主义民主政治建设的新要求，需要法律的促进与保障。

这里的“公民”是一个宪法学概念。包括任何一个具有一国国籍，享有该国宪法和法律规定的权利，承担相应义务的自然人。由于各个历史时期和各国法律制度的不同，公民的资格情况可能了不相同或有这样那样的差异。我国宪法规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”。（第33条）跟据我国《国籍法》的规定，我国采取血统主义和出生地主义相结合的原则确定国籍，不承认双重国籍；并具体规定，凡父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍；但双方或一方为中国公民，本人出生在外国，具有中国国籍；但父母双方或一方为中国公民并定居在外国，本人出生时即具有外国国籍的，不具有中国国籍……这些，都与确认其“公民”身份直接相关。由于改革开放以来，出国人数激增而且这一趋势还在发展，因此，对有特定法律含义的“公民”概念及与此有关的“政治参与”，就应精斟细酌、科学确认，然后才可能确定如何“促进”与“保障”。

这里的“政治”是一个政治学概念。不同的社会制度下、不同的国家、不同的历史时期，“政治”的内涵是不同的。公民参与什么“政治”及有关“政治”的本质、形态、内涵、外延以及它的结构、价值取向等等，与其他社会上层建筑如法律制度、社会思想、政党制度等的关系都要认真了解，确切把握。特别要注意的是某一时期的“政治”的传承关系，尤其是既往的“政治”状况。因为“政治”涉及国家的治理，事关大局，“政治”举措大多会“牵一发而动全身”，因此，更不能掉以轻心，疏于应对之策。公民既要参与“政治”，就必须对有关“政治”的方方面面过细地研究，采取恰当的既有利社会向前发展，又有利社会稳定的态度与措施。

这里的“扩大参与”，有参与政治的哪些环节、哪些层次，涉足哪些内容，如何“参与”，采取何种方式“扩大”以及一定时期内“扩大”到什么程度等等问题。

既然是事关“公民”、“政治”、“参与”和“扩大”的法律促进措施与法律保障措施，就应经过适当的程序，以立法形式予以肯定，也就是，使之成为“有序”的过程，而不是“无序”。“无序”，很容易导致混乱，对社会稳定不利，对民主政治建设更是有害。有关法律促进与保障措施，应当有的放矢地针对现存的问题提供解决的方案，例如，广大群众议论较多的公民权利保障问题，就应成为扩大公民政治参与的重要内容。选举权不能流为盲选权，如今，公民基本上对选举不感兴趣，这已经成为普遍现象，而且，选举人一定程度上对被选举人不太了解，或者了解甚少，这对扩大公民政治参与是非常不利的。听证代表不能流为被代表；知情权不能流为只知网情权；表达权不能流为代表达权；监督权不能流为被监督权。这些，我认为都要采取适当的法律措施加以改进。

不久前，温家宝总理在国内外许多个场合明确地谈了他对我国政治体制改革的看法，得到了理论界比较热烈的呼应。中共十七届五中全会也发出了非常明确的指示，要积极稳妥推进政治体制改革。这为有序扩大公民政治参与指出了一个重要的方向。在当前，中央已明确发出要实行政治体制改革，否则会亡党亡国的情况下，“有序扩大公民政治参与”应该出一些比较新的思路。例如，现在信访已经成为国人议论纷纷的大问题。如何改进信访工作，使之既能解决访民的实际问题，又能维护党和政府的威信，维护社会稳定，就应成为扩大公民政治参与的重要议题。又如，与公民政治参与直接相关的人大代表的专职还是兼职问题，同样为社会各界所热切关心。许多人认为，既然选的是“人大代表 ”就意味着不仅仅代表单位，而是代表某一范围内的全体人民，在单位了解的情况反映不了整体的情况；如果人大代表兼职成为常态，连他们都无法全面地参与政治，又何来“扩大公民的政治参与”？再如，政协制度与多党合作制度，是我国的基本政治制度，那么就应该有基本的物质保障，包括人力、财力、物力。如果某个机构的经费紧张，怎么可能很好的开展活动、取得成效？这些问题实际上都是可以讨论的。最近有一个省的人大常委会表彰了一批人大代表，这在理念上来说完全是不对的，人大常委会是由人大代表选出来的，是受代表监督的，只有领导和被领导的关系下可以有表彰，并且人大代表履职情况较好，这是他应尽的职责，不应该受表彰。应当将人大代表的履职情况向选民报告，让选民来评判人大代表的功过是非。诸如此类涉及“政治参与”的问题还很多。在中央明确发出政治体制改革应该往前推进的情况下，能不能再深入一步思考、研究、落实，是摆在我们面前的重要任务。