公益诉讼制度解决国有资产流失问题的价值分析

□ 赵亚杰

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

公益诉讼制度解决国有资产流失问题的价值分析

□ 赵亚杰

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

公益诉讼在西方法制健全的国家中发展得比较完善，已被广泛接受且已成了较为成熟的司法制度。在我国，由于特殊的国情导致了我国对公共利益的保护存在许多漏洞，同时，传统的诉讼理论在应对国有资产流失案件中存在着缺隐，使许多涉及国有资产流失的案件无人主张权利，无法进入司法的管辖和监督。为了有效地对国有资产进行司法保护，需要突破传统的诉讼理论，运用公益诉讼制度。因此，有必要对运用公益诉讼制度解决国有资产流失问题的价值进行分析。

公益诉讼制度；国有资产流失；价值分析

在我国，受计划经济体制的影响，人们把国有资产看成是国家行政管理的对象，只注重其特殊性的一面，而忽略其作为财产的一般特征，从而使国有资产脱离了法律的保护，对侵犯国有资产的违法行为，无法通过足够的司法途径追究违法者的责任。在国有资产的司法保护中，传统的诉讼理论在应对国有资产流失案件中存在着缺陷，为了有效地对国有资产进行司法保护，需要突破传统的诉讼理论，运用公益诉讼制度。因此，有必要对国有资产公益诉讼的经济价值、社会价值和实践价值进行分析。

一、国有资产公益诉讼的经济价值

⒈公益诉讼是保护国有资产的有效资源配置方式。波斯纳认为诉讼判决的终极问题是：什么样的资源配置才能使效率最大化。通常情况下，市场是实现资源配置最优化的基本方式，但在市场决定成本高于法律决定成本时，这一问题就留给法律制度来解决了。［1］（p677）也就是说市场让位于法律程序来实现资源配置的条件是：资源的法律配置成本低于市场配置的成本。

从现实情况看，造成国有资产流失的违法者一般来说其经济或社会地位都属于优势一方即国有资产的管理者，他们多多少少被国家赋予一些公权力，而受害一方一般人数众多，从这一点而言是不利于市场配置的。一方面，侵权者的优势地位往往使其在与对方进行协商时居于主导地位，垄断交易价格，由此造成双方当事人都想尽可能多地占有利润而引起高额的交易成本；另一方面，在众多的被侵权者中存在一部分“搭便车”的想法。［2］这种情况下的交易成本往往很高（通常情况下拖延的成本所占比重颇大）。我们知道，如果交易成本过高，尤其当它超过交易价值时，交易就不会发生了。因为理智的当事人会因放弃交易而获得更多效益，这时的社会损失就不等同于交易成本，而等同于被放弃的交易的价值。可见，对于侵犯国有资产的行为，市场并非是资源配置的最佳方式，于是我们求助于法律程序，或者说在这样一种情形下，法律程序成为一种更完美的财富分配机制。［3］（p677）然而，在我国现行的法律制度下，国有资产经营管理者凭其优势地位，对其侵权行为或不履行法定义务的行为毋须付出成本，或者其所支付的违法成本低于他从不法行为中所获取的利润，由此自利的侵权者就会以侵犯公益的行为来获取其效益的最大化。因此，利用并发挥公益诉讼制度的作用有利于防止国有资产流失。

⒉公益诉讼能实现诉讼的规模经济。事实上，我们知道并非所有的经济都需要通过法定诉讼程序加以解决，有理智的潜在原告通常是不会提起诉讼的。潜在原告是否提起诉讼取决于预期诉讼成本。然而，对于侵犯公益的案件来说，就单个利益受侵犯者而言，其诉讼成本往往高于其预期价值。波斯纳在其 《法律的经济分析》中所提及的集团诉讼就是公益诉讼的形式之一。集团诉讼的标的是足以支付诉讼成本的。［4］（p677）在公益诉讼中正是 “通过若干小的权利请求聚合成一个足以使诉讼成本合理化大的权利请求方法——换句话说，即以实现诉讼的规模经济。”

⒊公益诉讼的诉讼运行成本分析。法律成本指的是在立法、司法、执法、守法各环节中，法律系统为实现权利与义务配置所耗费的费用。如何合理地利用法律资源，降低法律成本，实现法律的高效率，是我们法律运行过程中重点讨论的问题。在探讨公益诉讼成本时，还必须注意错误的司法判决所造成的影响，在司法机关出于某种原因而造成的错误判决导致侵权人预期事故成本降低的情况下，当侵权人预期事故成本过低，甚至低于其避免事故的费用时，此时侵权事故就不能够防止，其结果必然造成社会损失。因此，法律主体在行使权利或履行义务的过程中，类似于市场中的消费者——“自利”的消费者，他们关注的是法律资源的投入产出比，因而不良的法律机制可能使侵权者放纵自己的加害行为，从而给社会造成负面影响。

二、国有资产公益诉讼的社会价值

“在现代文明中，主张权利的最后手段是诉讼”，“文明社会中主张自身权利，消除社会弊端的最终手段不失为三种——第一是诉讼，第二是诉讼，第三还是诉讼。［5］（p236）运用刑事、行政、民事三大公诉手段保护国有资产，有着特殊的社会价值。

⒈体现了现代民主法治的理念。随着世界民主法治进程的加快，人们越来越清楚地意识到国家权力原本是根源于公民权利的让渡，并为维护公民权利的行使而服务的。国有资产由于其不能像对待民事权利那样进行自由处分，所以应当接受民主的监督并对其不当的行为（主要包括失职、渎职等违法行为）承担相应的责任。［6］团体主义盛行以来，它一方面要求消除绝对个人主义之自由权利的弊端，另一方面要求国家担负起公共福利的责任，同时还赋予人民向国家请求保护其各种社会权益的权利。“凡是对某项要求的获准或驳回有合法利益的人，都可以提起诉讼”，［7］（p205）从而真正体现出法律的公平和正义。目前，司法领域一个主要问题不是为个人提供对付集团侵害的（事后的）援助，而在于事前便阻止侵害的发生并实现公共利益，形成具有实效性的集团性援助方案，这便使私人为了维护公共利益而提起诉讼的案件不断增加，并且成为今后最主要的发展方向。［8］可见，公益诉讼不但可以弥补国家资产管理的不足，而且使侵害国有资产和社会公共利益的行为不必等到其产生损害事实之后再去寻找诉讼救济，从而节省了大量的社会资源。同时，这不仅有利于树立民众积极维护自身利益和公共利益的意识，广泛参与对公权力的监督，而且能够营造一个社会公正、和谐、可持续发展的良好风气。

从我国宪法的理念上来看，公益诉讼体现了宪法的两个基本理念，一个是人民主权，另一个是法治原则。国有资产流失公益诉讼制度有助于实现一切权力属于人民和社会主义国有资产神圣不可侵犯的宪法原则。［9］因此，对于社会的公共经济利益受到侵害提起公益诉讼，则是在诉讼领域实现了宪法的上述原则。同时有利于促进我国的法治现代化进程，可见，宪法已为我们建立公益诉讼制度提供了保障。

⒉遏制了国有资产流失。依我国现行法律，对国有资产流失的司法救济主要是刑事制裁和行政处罚。在民事救济方面，惟一的是靠被侵害单位提起直接民事诉讼。但是，大量的国有资产流失，是通过拍卖、变价出售、合营、兼并、收购、承包等民事方式进行的，构不成犯罪的是多数，靠刑事制裁不能解决主要问题；行政处罚，只能制裁那些疏于职守的国有资产管理人员和单位。［10］有权提起诉讼的那些具有直接利害关系的国有资产管理单位，往往因种种事由，或不愿或不敢或不能起诉，导致大量国有资产流失无人主张权利。而且，由于有关部门的滥用权力或玩忽职守而不了了之的问题大量存在。为堵住这一执法漏洞，真正形成法网恢恢，疏而不漏，必须设立公益诉讼程序，使任何人都可以对侵犯国有资产的行为直接行使起诉权。这样不仅能使侵犯国有资产的行为得到应有的制裁，而且能对国有资产的产权单位及公安机关、检察机关的执法活动形成强有力的监督，遏制国有资产的流失。在建立社会主义市场经济体制的过程中，我们急需健全产权制度，以理顺国有资产产权关系，并以此为核心来经营管理国有资产，以追究法律责任的方式来有效遏制侵犯国有资产的行为。

⒊体现了人民主人翁的精神。宪法规定“一切权利属于人民”，“主权在民”是我国社会主义制度的本质所在。保障公民权利，依法治国是我国宪法的基本原则。长期以来，宪法虽然规定了这一权利，但因没有在民法和民事诉讼法中具体赋予公民公益诉讼权，在国有资产受到侵害时，公民却不能提起诉讼。赋予公民国有资产公益诉讼权，可以把宪法赋予人民的这一权利落到实处，更能体现人民当家作主的基本精神。国有资产流失公益诉讼制度可以使广大人民群众直接参加对国有资产的保护。我国国有资产不仅数量巨大，而且分布范围极为广泛，如此庞大的国有资产，单纯依靠个别部门的保护是远远不够的，面对无孔不入、无所不在的侵犯国有资产的违法活动，国家个别部门的力量显得过于薄弱，极易形成对侵犯国有资产的行为追究不力、挂一漏万的局面。要使国有资产真正得到保护，必须调动广大人民群众的力量，使人民群众能直接参与国有资产的保护。而要达此目的，就必须给人民一个支点，一个法律赋予的权利，即对违反法律、法规，侵犯国有资产的行为向法院起诉的权利，使公民和组织直接参与到对侵犯国有资产违法者的责任追究中。通过发挥国有资产公益诉讼制度的作用，使国有资产的保护置于广大人民群众的监督、参与之下，这无疑将对侵犯国有资产的行为起到防范和震慑作用。

此外，侵犯国有资产的行为，一方面来自侵权行为，包括盗窃、侵吞、贪污、破坏损毁等，这可谓积极的侵害；另一方面来自有权管理国有资产的单位和政府行政机关不履行法定的职责，对侵害国有资产的行为不加制止，坐看国有资产流失，可谓消极的侵害。［11］虽然有的公民为捍卫国有资产提起诉讼，但多因败诉或无果而终，影响了公民维护国家资产利益的积极性。“每个有责任感的公民都有责任确保法律的实施”，［12］赋予公民国有资产公益诉讼权，不仅体现了人民当家作主的基本精神，而且还可以提升公民爱国主义热情，弘扬社会主义精神文明。

三、国有资产流失公益诉讼制度的实践价值

⒈体现了宪法对人民权利的保护。我国《宪法》规定，我国的国有资产属于全国人民所有，对国有资产的管理和使用自然应是人民的一项管理国家事务、管理经济文化事业的重要权利。但现实中，人民行使这项权利还没有得到相应的法律保障。法律不仅应宣示权利，而且同时还应配置相应的救济程序。这样，公民的权利才能由法定的权利转化为现实的权利。公益诉讼面对的是带有社会性、普遍性的国家利益和社会公共利益的保护问题，如果法律对其不设置救济渠道，公众对侵犯公益的违法行为又安于沉默袖手旁观，那么公益保护将无从谈起。建立国有资产流失公益诉讼制度，承认并确认公民的公益诉讼权利，是宪法原则和宪法中的基本权利在诉讼领域中的具体体现，也使人民管理国家事务的权利得到了司法的保障。“所谓的司法保障是指司法机关通过司法程序审查原告提出的诉讼请求，从而做出最终判决的制度。”［13］（p92）当国有资产受到不法侵害时，在本质上，人民的福利与管理国家事务的权利已经受到了侵害，此时，任何人都可以通过行使起诉这一程序性权利实现自己的实体权利，即他可以作为原告把违反法律规范，侵犯国有资产的行为提交司法审判，由司法机关做出最终判决，从而实现自己管理国家事务的权利。通过公益诉讼程序，鼓励公众广泛行使公共利益监督权，把违反法律侵犯国家利益、社会公共利益的行为提交司法审判，对此类行为进行纠正、制裁，使公共利益得到充分保护。［14］

⒉体现了社会激励效应。法律制度可以作为有秩序地变化社会工程的工具。［15］（p21）在激励作用上，国有资产流失公益诉讼制度有增强公民法治理念的作用。国有资产流失诉讼制度作为一种特殊的公共权利保护方式，作为公民的一种道德义务，具有一般私益诉讼所不具有的功效。若法律制度依然固守传统理念，不适应时代的发展，其后果只会阻碍公民法律意识的表达和提高，从而阻碍社会的进步。因此，公民对国家事务的参与和管理十分重要。从当事人的角度看，它能增强公民作为国家主人的使命感，积极保护国有资产，提高公民公益法律意识。公益诉讼的最主要特征是任何组织和个人都可以根据法律的授权，代表国家起诉违法行为，以保护国家利益，维护社会秩序。这就给公民开辟了广泛而真实地行使民主权利而管理国家事务和社会事务的新途径，增强了其对国家社会事务的参与管理意识。

此外，激励效应有其博大精深的内涵，如国家法律权威的树立，诉讼正义和弘扬社会公德的倡导；涉及公益纷争的抑制与疏导；裁判者公正形象的塑造和全社会公正信念的坚定，等等。［16］因而，要对国有资产流失公益诉讼提起主体给予肯定和支持，使这一诉讼获得法律和道义上的赞誉和认同。国有资产流失公益诉讼制度的不断完善，无疑会激发起公众在其他社会生活方面的公益诉讼热情，使其更加关注、维护公共利益。国有资产流失公益诉讼争议的利益与国家的利益息息相关，其通常具有公共性、集合性和普遍性，这使得该种诉讼具有很大的社会影响力，其往往能调整国家的重大决策、改变企业的重大行为，进而补充、完善法律、法规。事实上，这样的社会效果已经不仅仅局限于纠正、惩罚过去的行为，而且有面向未来，防止以后的权利再遭践踏的意义。

公益诉讼作为一种维护社会公益的制度安排，是一种重要的利益平衡机制，一种调和多元矛盾的社会和谐机制。在一定的意义上，公益诉讼制度能够在法律的框架内，统筹融洽社会各方关系，促进共同发展，进而体现对社会公平正义的价值追求。正义是人类社会和法律制度实现的最高理想，每个人都呼唤正义，每个社会都需要正义。公益诉讼是一种确保社会正义的方法，表现了司法对其效果的觉醒。［17］公益诉讼的目的就在于通过法律，让司法获得变革社会的力量。而作为一种重要的公益诉讼形式——国有资产流失公益诉讼制度在通过司法改变社会时的力量和作用更是巨大的。

［1］［3］［4］波斯纳著.法律的经济分析（下）［M］.蒋兆康译.中国大百科全书出版社，1997.

［2］赵珊.对公益诉讼的几点思考［J］.科学社会主义，2003，（05）：7.

［5］朱伟.美国公司法判例解析［M］.中国法制出版社，1995.

［6］沉岩.国有资产公诉的可行性研究——围绕公益诉讼展开［EB／OL］.http： ／／www.xici.net／b47455 ／d42681199.htm，2006－09－14.

［7］史际春.财产权神圣不可侵犯——国有资产的检察制度保护研究［A］.史际春，邓峰.经济法律评论（第三卷）［C］.中国民主法制出版社，2003.

［8］王太高.论行政公益诉讼［J］.法学研究，2002，（06）：43－50.

［9］［11］［16］张骏.国有资产流失公益诉讼制度研究［D］.同方数据库，硕士论文，28.

［10］赵许明.国有资产公诉的可行性研究［D］.同方数据库，硕士论文，3.

［12］蔡益军.维护公共利益如何启动［N］.检察日报，2001－03－14（6）.

［13］韩志红，阮大强.新型诉讼──经济公益诉讼的理论与实践［M］.法律出版社，1999.

［14］［17］阮凤权.公益诉讼研究［D］.同方数据库，硕士论文，20.

［15］弗里德曼.法律制度［M］.李琼英，林欣译.中国政法大学出版社，1994.

（责任编辑：徐 虹）

The Value of Public Interest Litigation to Resolve the Issue of State－owned Assets＇Loss

Zhao Yajie

Public interest litigation in the Western countries have developed a sound legal system more perfect，is widely accepted that the formation of a more mature county judicial system.In China，due to exceptional circumstances led to the protection of public interests in China there are many vulnerabilities，the same time，the traditional litigation theory in response to the loss of state assets，there is lack of hidden cases，many cases involving the loss of state assets does not claim rights，can not Into the jurisdiction of judicial supervision.In order to effectively carry out the judicial protection of assets，you need to break through the traditional litigation theory，the use of public interest litigation.Therefore，it is necessary to use public interest litigation to resolve the value of the loss of state assets for analysis.

public interest litigation；loss of state assets；value analysis

D925.11

A

1007－8207（2011）06－0067－03

2011－01－10

赵亚杰（1957—），女，吉林公主岭人，吉林省委党校（吉林省行政学院）编审，研究方向为社会学、法学。