城市化加速期流动人口管理探略

肖 飞

（赣州市委维稳办，江西赣州341000）

城市化加速期流动人口管理探略

肖 飞

（赣州市委维稳办，江西赣州341000）

人口流动是城市化加速期的必然现象，搞好流动人口管理是加强和创新社会管理的重要内容。加强流动人口管理必须创新理念、健全机制、改进方法、完善服务、强化保障。

城市化加速期；社会管理；流动人口管理；以人为本；完善机制

人口管理是社会管理的基础，加强流动人口管理和服务是实现社会管理目标任务的重要保证。党的十七大报告明确提出要“加强流动人口服务和管理”；十七届中央政治局第三十六次会议专题研究加强和创新社会管理问题，特别强调要加强流动人口和特殊人群服务管理。随着城市化的加速发展，人口流动将变得更加频繁，各级党委政府应把加强和创新流动人口管理摆到重要的议事日程上来，做到常态化、实现长效化。

一、当前流动人口的基本现状和特点

人口流动是伴随工业化、城市化的必然过程，人口流动增多是经济和社会发展到一定阶段的重要特征。我国正处在经济迅速发展时期，市场配置的经济运行规律必然要求劳动力等生产要素在产业间和地区间进行一定流动。随着改革开放的不断深入和城市化进程的不断推进，流动人口正在发生许多新的变化：

1.人口总量剧增，绝对比例上升。人口流动是经济社会发展的必然产物，流动人口增多是城市化加速发展的一种必然现象。国家统计局公布的数据表明，在2010年的大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人，同2000年第五次全国人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加116995327人，增长81.03%。流动人口在国家总人口的比例也呈高速增长趋势，2000年，流动人口占总人口的10%，而2010年，将近20%。有些经济发达地区外来人口已大大超过了本地常住人口，出现流动人口与本地人口严重倒挂现象，如，广东省深圳市流动人口高达82%，有资料表明，该省的东莞市流动人口所占比例也在80%以上。

2.流向趋向广泛，成员以青壮年为主。人口流动主要由内陆、边远地区向沿海、沿江、沿主要交通线地区聚集，并出现流向以省会城市为中心的态势。随着全国城市化进程的整体提速，流动人口分布开始形成以东部沿海城市带为重心，以内陆城市群为中轴，以西部中心城市为集聚点的流动人口分布格局；[1]流动人口多以青壮年为主，年龄大多在16岁至45岁之间。随着上世纪80年代以后出生的人口在流动人口主体地位的不断巩固，“夫妻档”不断增多，家庭化趋势日益明显。而且，新生代农民工在融入城市后，社会保障和维权等方面的意识明显增强。

3.流动频率渐强，管理难度加大。生存和发展是人口流动的主要诱因。随着信息化、工业化、城市化进程的加快，人口流动已遍及全国的每一个角落，而且，劳动者择业与就业标准明显发生变化，劳动者不仅会考虑工资福利多少，同时也会对工作时间、工作条件、住宿环境、交通是否方便等问题一一进行掂量，甚至还会考虑对家人的照顾等方面，人口流动频率明显加速。据报载，目前苏州市每半年就有50%以上的务工人员流动走，暂住半年以下的54%，半年到一年的31%；广东省出租屋内的外来人口几乎一年之内发生一次流动。据东莞市有关部门介绍，该市流动人口流动更快，每季度就有25%至30%的人流动走了。外来人员流速的加快，给管理服务带来了更大的难度。

4.低端就业偏多，责任意识偏弱。改革开放以来，我国流动人口的受教育水平不断提高，平均受教育年限明显见涨，但绝大多数流动人员仍在高中（中专）文化以下，初中以下文化程度仍是流动人员的主体，如在浙江的流动人口中，小学及以下占17%、初中57%、高中20%。[2]流动人口低学历、低教育水平的素质结构，决定了他们中的绝大多数只能从事一些重体力、低收入，甚至是高危险、低保障的工作，[3]32这种付出与回报不对等的现实境遇，在他们与城市之间树起一道情感鸿沟，很难让他们融入当地社会。他们多是城市发展史上的匆匆过客，没有亲和力，缺乏认同感，社会责任感淡漠，加之本地居民还不同程度上对外来人员有一种拒绝、排斥现象，加剧了其由于社会地位巨大差距所养成的淡漠心理，加上流入地政府对外来人员缺乏公平的社会保障，使他们不能受到政府同等对待与服务，因而难免因对城市缺乏归属感而减弱对于城市的责任意识。

5.刑事涉案面广，“两头在外”明显。流动人口进入城市后，地域的转变意味着原提供生存保障的社会支持网的断裂，加之自身的就业低竞争力，使其在城市的生存发展易受威胁，如果缺乏一定的心理疏导和有效的法律保护，极易遭受“人生挫折”。有统计显示，北京市70%的犯罪是外来人口，违法犯罪被侵害人中有70%是外地人口，流动人口大省广东省70%以上的刑事犯罪嫌疑人和被侵害人都涉及流动人口。在外来人口占主体的广东省东莞市，近年发生的刑事案件，无论是犯罪嫌疑人，还是刑事被害人，均占其中总数的90%以上，违法犯罪和被侵害对象“两头在外”现象非常明显，而且主体更加趋向多元。

二、我国城市化进程中流动人口管理的不足与表现

我国党和政府历来重视人口管理工作，但同时我们也看到，目前我国人口管理领域存在的问题仍然不少，特别是流动人口管理仍有许多方面亟待改进和加强，突出反映在以下几个方面：

1.观念的排斥性。尽管经过改革开放的洗礼，大多数人都已充分认识到，流动人口大量涌向城市是城市化进程中的必然现象，流动人口是城市建设和发展的不可或缺力量，是构建社会主义和谐社会的重要依靠力量。但由于受传统狭隘思想的影响，一些地方党委政府仍然错误地把流动人口看作是城市经济社会发展中的“边缘群体”、“流浪群体”、“敏感群体”、“问题群体”，有意无意地设置“城市门槛”，在事实上导致流动人口长期受着社会、文化、制度上的歧视，处于社会边缘化状态。与此同时，一些流入地城市居民对外来人员也仍停留在感性认识上，在“高人一等”的心理驱动下，总是有意无意地给外来人员生产生活制造障碍，在一定程度上加剧了外来人员与城市社会和城市居民的冲突，对社会治安稳定形成冲击。

2.制度的二元性。改革开放30多年来，我国除经济体制改革取得重大突破之外，其他许多制度层面的改革并未达到预期目标，原有的社会管理制度特别是户籍管理制度已经逐步成为人口流动的阻力。近年来，尽管全国各地加大了户籍制度的改革步伐，但尚未实现根本性的突破，现行体制中的以户籍为基础的各种制度安排基本没有改变，特别突出的是在社会保障体系方面，以户口定身份的规则没有发生根本性变化,[3]农村居民流动到城市享受不到养老保险、失业保险、医疗保险等方面的社会保险制度待遇。而且，跨城乡、跨地区的社会保障制度还没有衔接好。此外，诸如劳动就业制度、人事制度、教育制度、财政制度、住房制度、生育制度等等，都还存在城乡二元的特点，是人口流动的障碍。[4]

3.资源的分割性。加强人的管理是社会管理的最基本的内容，也是最核心的内容，最需做好也最难做好的工作。流动人口管理涵盖内容广、涉及部门多，统计、公安、民政、工商、税务、卫生、教育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、人口和计划生育等诸多部门都在一定法定权限内行使流动人口的管理和服务职能，他们分属不同行政系统，具有自己独立的信息网络和机构队伍。尽管目前各地相继建立了部门合作机制，但由于没有统一规划，公共资源不能充分共享，存在重复建设、资源浪费的现象；就是同一系统，由于流入地和流出地缺乏沟通和协作，没有形成信息共享机制，信息无法实现互通互联、深度运用。既浪费了资源，也增加了成本，甚至产生内耗；既增加了基层负担，也导致服务和管理不到位，使流动人口的各种需求未能得到有效满足，合法权益未能得到有效维护。

4.政策的自利性。政策是一定组织在特定情境中，为实现既定目标而制定的行动方案或行为准则，包括行政规定、行政命令、领导人口头指示或书面的批示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略，等等，目前最为常见的就是各级党委政府的红头文件，这些红头文件涵盖社会管理的方方面面，在一定程度上可能决定公民的生老病死。尽管党中央一再强调我们要加快建立社会主义法治国家，但由于中国历史文化根深蒂固，目前不少地方领导干部的“山头意识”仍然严重，红头文件效力常常超过国家法律效力，流动人口的管理往往依据的不是国家的法律法规，而是地方的红头文件，即地方的政策规章。由于红头文件多是地方党政主官的意志体现，其出台主要目的是如何确保本地区、本部门利益的最大化，具有利益的选择性、目标的指向性、行为的排他性，本位意识、自利意识明显，当流动人员的利益与当地利益发生冲突时，政策更多地保护当地利益，而牺牲流动人员的利益。

5.法规的滞后性。在中国特色社会主义法律体系已经形成，全党全国致力于全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的新形势下，加强和创新流动人口管理，必须牢固树立依法管理的理念，做到有法可依、有法必依。然而，尽管改革开放以来我国的法制建设取得了长足进步，但人口管理的立法工作依然滞后于时代的发展。如目前仍在实行的《中华人民共和国户口登记条例》于1958年1月9日公布实施，其规范的许多内容都与当今的经济社会发展不相适应，但它却是当今公安机关进行户口登记最为基本的法律依据，现行流动人口管理的法律法规大多为上世纪90年代早、中期制定，以管控人为主要目标，多为限制性规定，而且，流动人口的管理法规又多以地方性法规、地方政府规章出现，内容也多是对外地流入本地的人口规范约束，对本地人口外流到其他地方工作和居住没有制定相应的管理依据，使流入与流出管理严重脱节，给流动人口管理工作增加了困难。

三、加强和改进流动人口管理的对策建议

人口流动是工业化、城镇化进程中的必然现象，是经济社会发展与进步的外在表现。我国的城市化率已由2000年的36.09%上升为2010年的49.68%。随着各地城市化率的不断提升，流动人口规模仍将不断壮大，加强和创新流动人口管理已是势在必行。

1.创新理念。一是树立以人为本、服务为先的理念。变“管”字当头为服务为先，把管理与服务有机统一起来，努力寓管理于服务之中，在服务中实施管理，在管理中体现服务，坚持把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众需求作为第一选择，把人民群众的满意作为第一标准，最大限度提升人民群众幸福感，使流动人员能够自觉接受管理，主动配合管理，积极参与管理。二是树立开放包容、公平对待的理念。克服传统的以控制为主的管理模式，树立开放、包容的政治态度，尊重和维护流动人口的合法权益，把流动人口纳入实有人口管理服务范畴，努力使他们享有与本地居民同等的权利和义务，最大限度解决流动人口归属感，让他们都能参与到当地社会经济发展的进程中，共享共建社会经济发展成果，在城市生活中找到自己的精神家园。三是树立依法管理、综合施策的理念。加强法治理念教育，坚持依法行政、公正司法，真正依法调整社会关系、规范社会行为、查处违法犯罪活动，维护群众合法权益，维护社会和谐稳定。加强法制宣传教育，树立依法办事、守法光荣的风尚，引导群众理性合法表达利益诉求。同时，要综合运用经济、行政、道德、心理、舆论等手段，规范社会行为，协调社会关系，减少社会问题，化解社会矛盾，保持社会稳定。

2.完善机制。一是建立适应市场经济体制的服务管理运行机制。重点加强劳动力市场的规范管理，包括对劳动力市场秩序的监管，对流动人口就业人员的基础管理，对劳动部门主管的职业介绍中介服务机构管理，对流动人口就业技能的培训，形成统一、开放、竞争、有序的外来劳动力市场，引导流动人口合理、有序流动。二是建立跨部门、跨系统、跨地区合作的服务管理协作机制。坚持统一协调、分工负责、条块结合、以块为主的工作原则，构建市、县、乡、村四级信息互享、责任互动的工作网络，形成党委统一领导、政府依法行政、上下互相联动、部门齐抓共管的工作格局，通过联调、联防、联处、联治、联创，共同解决流动人口管理和服务工作的各种问题。三是建立方便流动人口自由流动的流入地与流出地双向管理机制。建立区域协作机制，构建网络互动平台，明确协作双方权利义务，实行定期联系沟通制度，通过定期互通信息，定期研判形势，确保协作双方及时掌握流动人员动向去向，实现流动人员管理服务无缝对接。建立警务协作机制，有条件的地方可以聘请流出地公安机关民警到流入地协助管理流动人口，充分发挥外省籍民警人缘相亲、地缘相近、语言相通的优势，有效做好当地流动人口服务管理工作。

3.改进方法。一是以证管人。按照“人来登记、人走注销，不间断、全覆盖”的原则，采取“旅店式”管理方法，对年满16周岁、暂住1个月以上的流动人口进行登记办证，并完善各项服务，以此提高流动人口主动配合和参与服务管理工作的积极性。二是以房管人。按照“谁出租、谁负责”的原则，全面实行房屋租赁登记备案制度，落实房屋出租人、承租人的相关责任，对不落实责任的房主依法进行治安问责。三是以业管人。按照“谁用工、谁负责”的原则，严格落实用工单位报送信息制，做到“用人登记、人走销户，定期统计、及时上报”，及时掌握流动人口的动态去向。四是以警管人。依托社区和农村警务室，实施跟踪管理、即时管理，做到底数清、情况明，行知去向、动知轨迹。五是以网管人。充分利用网络信息工作平台，按照“谁录入、谁负责”的原则，不断强化流动人口的信息采集、录入、纠错、更新工作，保证流动人口管理的准确性、鲜活性。六是以人管人。充分整合居委会、村委会以及辖区企事业单位等基层组织的综治维稳力量，不断发挥治保主任、中心户长、暂住人口协管员、流动人口户管员的主观能动作用，并按照“属地管理”原则,加强流动人口重点人员的管控，确保重点人员不失控。

4.强化服务。一是提供均等化服务。以公民享受基本公共服务的机会和结果均等为准则，把实有人口列为服务管理对象，完善流动人口信息平台建设，加强流动人口信息管理，逐步推广流动人口均等化服务，努力实现同城同权、同等保障、同等服务。二是实施吸纳型服务。突出服务理念，积极解决与流动人口利益密切相关的子女教育、就业、住房、养老和医疗等问题，凡登记办证人员，凭证可以享受同本地居民一样的公共服务，在社保、医疗、计划生育、子女入学、就业培训、法律援助等方面予以优先考虑。三是推行奖励性服务。本着物质奖励和精神鼓励相结合的方针，着眼消除人口流动障碍，根据城市总体发展规划，探索流动人口入户管理办法，对为当地经济发展、社会稳定、事业进步做出突出成绩的流动人口给予相应的入户奖励，以激发、促进他们为国家为社会为集体为家庭更加勤奋工作和辛勤劳动。四是满足自治式服务。根据流动人口自主管理愿望，按照不同行业、地域、来源地建立外来人员自治组织，由公安、工商、计生、民政、劳动等部门做好相关培训管理和关爱服务工作，注重发挥党员、团员的作用，让外来人员真正感受到能够堂堂正正做人，扬眉吐气做事，诚信守法就业，实现自身价值。

5.加强保障。一是组织保障。建立流动人口服务管理专门机构，实现党委政府的统一领导和统筹协调。市、县成立由政府主要领导任组长，分管领导任副组长，相关职能部门主要领导为成员的流动人口管理和服务领导小组，下设办公室为日常办事机构，具体负责流动人口管理和服务的日常事务；乡镇（街道）设流动人口管理和服务办公室，由乡镇（街道）副职兼任办公室主任，并配备专职工作人员；社区（村）设协管员或户管员，负责流动人口的日常登记和检查工作，确保服务管理工作在基层有人抓、有人管。二是经费保障。按照“分级管理、分级承担”的原则，将流动人口管理工作经费列入社会建设经费，纳入本级年度财政预算，实行经费单列。流动人口协管员、户管员工资及日常办公经费，由出租房屋税收返还比例中解决，不足部分由财政统筹解决。三是法制保障。借鉴国外流动人口管理经验，制定全国统一的流动人口管理法律、法规，明确流动人口入住城市、子女教育、社会保障、计划生育、社会治安和享有政治权利等方面的权利和义务，确立流动人口权利与义务，并做到保障流动人口的合法权益，引导人口有序流动，促进人口合理分布。

[1]徐蕊，韩洁.报告显示未来中国流动迁移人口将保持2亿至3亿规模[EB/OL].（2011-05-30）.[2011-05-30]http://news.xinhuanet.com/2011-05/30/c_13901731.htm.

[2]张申才.寓管理于服务 以服务完善管理 浙江省创新流动人口管理[EB/OL].(2011-05-06)[2011-05-08].http://zj.people.com.cn/GB/14569312.html.

[3]王鸿诗.广东省流动人口结构与管理现状及对策研究[J].广州市公安管理干部学院学报，2008,（3）.

[3]熊光清.流动人口中政治排斥问题原因探析［J］.中国政治，2008,（6）.

[4]于学军.中国流动人口服务管理面临挑战 制度二元性突出[EB/OL].(2008-10-23)[2010－01－01].http://www.china.com.cn/news/2008-10/23/content_16655407.htm.

D631.42

A

1002-7408（2011）12-0011-03

肖飞（1967-），男，江西兴国人，中国行政管理学会、江西省警察协会会员，江西省警察协会警学理论特邀研究员,主要从事公共行政、社区警务和“三农”问题研究。

[责任编辑：闫生金]