再论生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”原则的确立

2011-12-24田义文田晨徐堃

理论导刊 2011年4期

关键词：环境保护补偿原则

田义文，田晨，徐堃

（1.西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌712100;2.陕西省公路勘察设计院,西安710068）

再论生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”原则的确立

田义文1，田晨2，徐堃1

（1.西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌712100;2.陕西省公路勘察设计院,西安710068）

生态补偿是一项重要的生态环境保护的经济政策。“谁保护、谁受益、获补偿”原则是其重要组成部分。本文从该原则确立的依据、研究进展、现实基础等方面进行论述，以期在我国生态补偿政策法规中确立该原则，发挥其在生态环境保护中的正面激励作用，遏制生态环境继续恶化的趋势，实现国家实施生态补偿经济政策的目的。

生态补偿；补偿原则；保护受益

在社会主义市场经济体制基本建立和不断完善，环境保护从主要用行政办法向综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法转变的大背景下，生态补偿作为运用经济手段保护生态环境的制度安排、一项重要的经济政策引起了理论界和实务界的关注和探讨。而在这一问题的研究过程中，对生态补偿的基本原则特别是为生态环境保护做出贡献的“增益性”补偿的原则关注不够。为此，笔者曾撰写“论生态补偿‘谁保护、谁受益、获补偿’原则的确立”论文，论述生态补偿的理论基础以及该原则确立的现实依据和构建。近两年来，对此方面的理论研究有了新进展，实践中有了新突破，但迄今为止，国家生态补偿的政策法规中并没有将“谁保护、谁受益、获补偿”确立为生态补偿的一项基本原则。正是由于立法上的缺失，生态环境保护者获补偿理不直、气不壮，造成了谁保护、谁吃亏、谁贫穷的尴尬局面，影响了保护者持续保护生态环境的积极性。为了使“谁保护、谁受益、获补偿”在立法中确立为生态补偿的基本原则之一或一个组成部分，笔者拟对此问题进一步加以论述。

一、生态补偿内涵外延的拓展与我国生态补偿探讨重点的转变

与我国经济社会发展阶段相适应，生态补偿范畴的内涵外延经历了一个从片面认识到逐渐完善的过程。由于我国以往采用的是“高开采、高投入、高排放、低效益”的经济增长方式，走的是“先污染、后治理，边治理、边破坏”的老路，因此，最初生态补偿通常被认为是生态与自然环境加害者支付赔偿的代名词，相当于污染者付费。如章铮（1995）认为狭义的生态与自然环境保护费是为了控制生态破坏而征收的费用，其性质是行为的外部成本，征收的目的是外部成本的内部化。庄国泰等（1995）将生态补偿定义为“以防止生态与自然环境破坏为目的，以从事生态与环境产生或者可以产生不良影响的生产、经营、开发者为对象，以生态与自然环境整治及恢复为主要内容，以经济协调为手段，以法律为保障条件的环境管理制度”。刘光先（1994）认为生态补偿（费）“特指为控制生态破坏、遏制资源衰竭而征收的费用，它的征收范围是现行排污费没有覆盖到的，对生态环境造成直接影响的各种行为”。

1997年黄河断流200多天，1998年长江特大洪水和2000年影响到北京地区的沙尘暴等生态环境大事件的发生，引发了政府和人们对我国现行生态补偿路径的反思。反思的结果使人们认识到单一的针对资源开发利用的负外部性进行征收补偿费的制度，既不能有效保护无辜受损者的利益，也不能从根本上遏制生态环境继续恶化的趋势。正确的路径是一方面继续对开发、利用自然资源的负外部性征收生态补偿费，以利于已遭破坏的或将遭破坏的生态环境的修复、恢复及受损者的补偿；另一方面，随着国家对环境保护和生态建设的进一步重视，森林生态效益补偿基金在法律上的确立，我国重要生态功能区、生态环境脆弱区和最贫困地区重合，应重点对这些地区的政府、企业、居民的生态环境保护行为进行补偿，以激励这种正外部行为。于是生态补偿的探讨从征收生态补偿费扩展到对保护、建设生态环境的主体进行补偿，以激励生态效益的足额持续供给[1]44。因此，生态补偿又增加了新的内容。洪尚群等将生态补偿看成调动生态建设积极性，促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。[2]吕忠梅认为，生态补偿从狭义的角度理解，就是指：“对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿还应包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”[3]杜群认为，生态补偿指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。[4]中国生态补偿机制与政策研究课题组认为，生态补偿有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对保护生态系统和自然资源所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。[5]2李爱年认为，生态补偿是指为实现调节性生态功能持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的自然资源特定开发利用者收费（税）以及对调节型生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式回报和弥补的法律行为。[1]57

从以上学界关于生态补偿范畴内涵外延界定的发展轨迹可以看出，生态补偿接受主体经历了一个由生态利益受损者到生态环境保护者、贡献者的扩张过程。生态环境保护者、贡献者成为生态补偿接受主体，为生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”基本原则的确立提供了依据，表明对生态环境保护者在保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失进行补偿，是生态补偿的重要组成部分和题中应有之义。

二、生态补偿基本原则研究新进展及政策法规规定

在任何部门法律体系中，都存在着围绕一定社会关系而抽象出来的法律原则。这些法律原则有基本原则和具体原则之分。而法的基本原则则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。生态补偿的基本原则是生态补偿法的灵魂，贯穿于整个生态补偿法，统帅生态补偿法的各项制度和规范。因此，学界的研究也在以往“谁开发、谁保护”，“谁破坏、谁治理”，“谁污染、谁付费”，“谁受益、谁补偿”的基础上，提出了生态补偿的基本原则应是“谁保护、谁受益，谁污染、谁付费”；“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”；“谁保护、谁得益；谁改善、谁得益；谁贡献大、谁得益多”[6]，“破坏者付费原则，使用者付费原则，受益者付费原则，保护者得到补偿原则，即对生态建设的保护作出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成本给予补偿和奖励。”[5]9-10在学界研究不断深入的背景下，我国政府对建立生态补偿机制问题给予了高度重视。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上指出，“按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费的原则，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制”。2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》要求，“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。2007年原国家环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，提出生态补偿的基本原则是“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”等。在国家高度重视生态补偿机制建设的同时，地方政府也积极开展试点，制定了一些地方的行政法规，如《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿的若干意见》、江西省出台的《关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定》等，均对生态补偿的基本原则有所规定。

通过以上对专家学者关于生态补偿基本原则论述的梳理和现有政策法规相关规定的列举，可以清楚地看出，大部分学者对“谁保护、谁受益、获补偿”的基本原则都予以关注，并有所论述。而国家层面政策法规对此却没有明确的规定。国内外立法经验表明，学界的研究成果既可以作为立法的依据，也可以在条件成熟的时候，通过一定的程序上升为法律条文,以保证生态环境保护者获补偿、得实惠。

三、追求公平正义，构建和谐社会

目前，我国正处在一个经济社会发展的黄金发展期和各类矛盾的凸显期。各类矛盾归根结底是利益关系问题，生态补偿问题也不例外。法律是社会利益的调节器，具有定纷止息实现社会公平之功用。而这种功用的实现途径之一就是规定不同利益主体的权利和义务。按照权利和义务相一致原则，世界上没有不享受权利的义务，也没有不承担义务的权利。

在生态补偿法律关系中，涉及两个法律主体，一个是补偿主体，即生态环境的受益者；一个是补偿接受主体，即生态环境的保护者、贡献者。生态补偿主体的权利是享受良好的生态环境，即使用干净的水，呼吸新鲜的空气，在安全的生态环境下生产、生活；义务是向生态环境保护者（区域、企业、个人）进行经济等多方面的补偿。生态补偿接受主体的义务是规范自己的生产、生活方式，保护好、保持好良好的生态环境，保证生态安全；权利是接受补偿主体的补偿。而我国的实际是生态环境的受益者只享受了权利，却没有或很少履行向生态环境保护者补偿的义务。生态环境保护者履行了保护生态环境的义务，却没有享受到从生态环境受益者那里获得补偿的权利。这种违背公平正义，不利于和谐社会建设的现实在今天仍没有根本性的改变。究其原因，一方面是长期以来资源无限、环境无价的观念在人们的思想中根深蒂固，生态环境受益者无补偿意愿或补偿意愿不足；生态环境保护者虽为保护生态环境做出了贡献，也囿于观念、社会氛围等原因而不能或不敢主张自己的正当权利。另一方面，我国以往长期实行“农业支援工业，农村支援城市”的政策，而生态保护者所处的区域、流域大多在农村，保护者的身份大多为农民，政策成为保护者只履行义务而难享受到权利、受益者只享受权利而不必履行或履行很少义务的最好盾牌。加之我国原有的高度集权的计划经济体制，通过命令——控制方式，依靠行政隶属关系、政治号召（如讲奉献、顾大局）、精神鼓励（先进集体、个人等）来淡化生态环境保护者的利益诉求。其结果是由于受益者未履行生态补偿义务，未付出相应成本，并不珍惜所享受的权利，不利于生态环境保护；生态环境保护者没有得到相应的补偿，收入相对减少，生活水平相对下降，挫伤了其保护的积极性和保护的持久性。如为确保一江清水送北京，作为南水北调水源地的陕西省安康、商洛和汉中三市，大力发展绿色产业，严格限制本地有资源、有市场但容易造成污染的产业，影响了本地经济社会发展和人民生活水平提高。2009年，全国城镇居民可支配收入是17175元，北京市是26738元，汉中是12562元，商洛是12857元，安康是12525元；全国农民人均纯收入5153元，北京是11986元，汉中是3446元，商洛是3002元，安康是3313元，就是一例。因此，有人指出，“生态补偿说到底是个社会公平问题。”[7]

权利只有以法律的形式固定化和普遍化才可能得到有效的保障，也才能得到健康的行使。我国已进入工业反哺农业、城市支持农村、经济反哺环境的新阶段，生态环境保护者的权利、经济利益应该充分予以重视，在本世纪内“谁受益、谁补偿”生态补偿基本原则已在政策法规中明确确立的前提下，依据我国生态补偿实践中对受损性补偿（赔偿）多一些、对增益性补偿少一些的实际，在生态补偿的政策法规中确立“谁保护、谁受益、获补偿”基本原则，以法律的形式保障生态环境保护者获补偿的权利，通过上游地区对下游地区、受益地区对保护地区、受益人群对保护人群等的生态补偿，达到以生态补偿促进社会公平，以生态平衡推进社会和谐的目的。

四、确立生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”基本原则的现实条件已基本形成

一项法律原则的确立，都是实践经验的总结、理论的升华和时代的需要。随着我国生态补偿政策法规理论研究的不断深化，我国生态补偿的实践也由以往的征收生态补偿费向生态环境保护者补偿方向推进。从国家层面看，《中华人民共和国森林法》第八条（六）建立林业基金制度中规定，国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。2001年——2004年为森林生态效益补偿试点阶段，2004年正式建立中央森林生态效益补偿基金，并由财政部和国家林业局出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》。森林生态补偿工作起步早、国家投入多，保证了森林生态环境保护者的利益，取得了较明显的成果。除此之外，天然林保护、退耕还林等生态工程，特别是退耕还林工程实行“谁退耕、谁造林、谁经管、谁受益”，“逐步改善退耕造林者的生活条件”等原则，“国家按照核定的退耕还林面积，向土地承包经营权人提供粮食，种苗造林补助费”，[8]实现了退得下、保得住、不反弹，经济发展与生态环境保护双赢。从地方层面看，诸多地方率先进行试点，积极探索生态补偿的实践经验，如经常提到的广东、江西、东江水源区的生态利益补偿，山西省为重现汾河流水哗啦啦的美景，出台支持生态保护治理修复财政政策，对汾河源头的娄烦、静乐、宁武三县因污染治理和生态保护关停企业影响县级财政收入的部分、关停企业职工的安置等方面给予补偿资金，总额为1.6亿元。辽宁省对长期实施严格的生态屏障保护政策，为了保证水源地环境质量而牺牲了经济发展机会的辽东地区实施生态补偿。根据辽宁省政府《关于对东部生态重点区域实施财政补偿政策的通知》规定，从2008年起，对辽东地区每年补偿1.5亿元，同时，还配套了激励约束机制，即设立水质水污染和水土流失程度核减补偿数额，以增强受补偿县市区进行生态建设和保护的积极性。海南省昌江县对地处国家自然保护区的长期自觉担负起保护霸王岭原始生态系统社会责任的3000多名王下村村民进行补偿，补偿标准为每人每月33元。浙江省创新生态补偿机制，按照“谁保护、谁得益”，“谁贡献大、谁得益多”以及“总量控制、有奖有罚”的原则，对全省八大水系源头地区全面实施生态环保财力转移支付制度，给生态环境保护者以补偿，2007年安排资金6亿元，拥有千岛湖的淳安县获得了5482万元的补偿。陕西省也将在渭河流域实施生态补偿，对出境水质好于出境标准的地区给予补偿。

从以上列举的对生态环境保护者进行生态补偿的实例看，对丧失发展机会、为生态环境保护做出贡献者进行补偿并非个案，而是一种较为普遍的作法，且补偿中已是对“谁保护、谁受益、获补偿”基本原则的运用。我们应该对生态补偿实践中已运用且证明是行之有效的原则进行提练、升华，使其上升到法律的地位。这表明确立“谁保护、谁受益、获补偿”原则的现实基础已经形成。

当然，立法的目的在于实施，而法律的实施需要具备一定的经济条件，这对确立生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”原则显得尤为重要，因为，充足的资金是实现该原则的前提。以往生态环境保护者得不到补偿，除认识、政策等方面原因外，更重要的是国家经济总量小，经济实力薄弱，不是不想为之，而是无力为之。今天，我国国民生产总值已居世界第二位，财政收入逐年递增，2009年达68477亿元，雄厚的国家财力为生态环境保护者获得补偿提供了资金保证。因为，生态环境是公共产品，国家应该是最大的“买单者”。这表明由于国家政策的改变、人们认识的提高、国家财力的增加，使生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”原则的确立已具备了现实条件。

生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”原则的确立，有利于生态补偿原则体系的完善，特别是有利于在生态保护中正面激励作用的发挥，弥补现有原则没有体现“预防为主”理念的不足，收到投入少收益大、缩小区域收入差距等功效，遏制生态环境继续恶化趋势，实现国家实施生态补偿经济政策之目的。

[1]李爱年.生态效益补偿法律制度研究[M].中国法制出版社，2008.

[2]洪尚群.生态补偿制度探索[J].环境科学与技术，2001,（5）.

[3]吕忠梅.超越与保守[M].法律出版社，2003:355-356

[4]杜群.生态补偿法律关系及其发展现状及问题[J].现代法学，2005,（3）.

[5]中国生态补偿机制与政策研究[M].科学出版社，2007.

[6]浙江实施全流域生态补偿[N].中国环境报，2008-03-21.

[7]谢念.生态补偿问题是社会公平问题[J].中国青年报，2005-05-17.

[8]退耕还林条例[Z].第五条（二）（五）.

F124.5

1002-7408（2011）04-0060-03

陕西省环保厅2009年“促进循环经济形成较大规模政策法规研究”的阶段性成果。