论政府公共决策中的公民参与权

2011-12-24石路

理论导刊 2011年4期

关键词：参与权宪法公民

石路

（新疆师范大学中亚与中国西北边疆政治研究中心，乌鲁木齐830054）

论政府公共决策中的公民参与权

石路

（新疆师范大学中亚与中国西北边疆政治研究中心，乌鲁木齐830054）

公民参与权是公民具有的基本政治权利，保障公民参与权是实现行政民主的前提和基础。政府公共决策中的公民参与权可以从实体意义和程序意义两个角度加以分析。我国政府公共决策中的公民参与权利体系应该主要包括公民知情权、公民动议权、公民听证权、公民监督权、公民救济权五项权利。

政府公共决策；公民参与权；行政民主

政府公共决策是指国家政府机关在法定的权力和职能范围内，对所面临的相关问题制定行动方案和行动准则以实现公共利益的活动。建立参与型的政府公共决策机制是现代行政民主的核心。当代中国政府公共决策中的公民参与状况与公民自身的实际参与能力密切相关。影响公民参与能力的因素有很多，其中体制和制度环境是首要因素，在一定意义上，体制和制度环境集中体现了公民的政治地位以及公民在多大程度上获得参与政府公共决策的相应权利保障。公民取得作为民主的政治共同体之平等成员的权利，不仅意味着国家有责任确保公民在法律面前形式上的平等，同时也是实现行政民主的前提和基础。

一、公民参与的宪政地位

在政治学的视野中，公民是指在民主政治中按照法律或制度享有政治权利并承担政治义务的个人。公民是民主政治的主体，公民在政治生活中的主体性，表现为三个方面：公民是政治系统的主要支持者，公民是政治参与的主体，公民是监督和制约政府权力的重要力量。“在一个社会的治理体系中，必须真正确立公民的主体地位，政府的正当性和合法性要有公民的同意。在一个公民不具有主体性的政府里，公民参与必然是形式主义的。”[1]宪法对公民政治权利的规定与保障，就是对公民政治地位最根本的法律确认。

公民参与权是指公民能够以国家主人的身份，依照法律的规定，通过各种途径和形式，参与管理国家和社会事务，以推进决策科学化、民主化。“如果公民有作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视作一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”[2]公民参与权的行使是民主实践的重要形式，是公民获得政治知识、培养政治能力，形成和提高民主意识，学会发挥自己政治主体的作用，成长为具有民主观念和民主能力的现代公民人格的有效途径。如果公民缺乏参政议政的机会与能力，社会主义民主政治、政治文明就会流于空谈。

1.公民参与：宪政秩序下民主价值的体现。所谓宪政，即宪法政治，一般被视为基于宪法而生的保障和推进民主政治的一种制度与实践。公民参与是宪政秩序下民主价值的体现。如果说宪政是以法治来限制政府权力，使公民权利免受侵害，那么民主则意味着公民积极参与政治，参与公共事务的管理。民主和宪政互相补充，形成了公民与国家间良性互动的宪政秩序。

民主宪政体制下，公民参与是公民政治权利的重要内容。公民的民主权利，是人民主权的具体体现，是相对于“公权力”而言的“公民权利”。《公民权利和政治权利国际公约》第25条规定，每个公民都应有直接或通过自由选择的代表参与公共事务的权利和机会。宪法被称为“公民权利的保障书”，纵观当代民主国家的宪法，都对公民的选举权、参政议政权、监督权和自治权等民主权利做出了规定和保护。民主宪政在一定程度上保证了公民参与，除了宪法对公民参与权的保证外，政府本身也必须服从法律规则，公共权力若侵害公民权利就要受到制裁。归根到底，民主宪政可以实现一种民主与法治的和谐秩序，在这种秩序下，公民参与使得公民的民主权利得到实实在在的保护，宪法所表达的理念、规定的程序以及规范社会行为的过程都以公民民主权利的保障和实现为基准。

2.公民参与：社会主义民主得以实现的重要机制。在前资本主义国家，公民与国家的关系是颠倒的，公民无任何民主权利而言。在资产阶级革命取得胜利以后，资产阶级用宪法和法律的形式将他们已经争取到的民主权利确认下来。伴随着资本主义民主和法制的发展，公民所具有的民主权利也不断扩展。但资产阶级的民主权利“没有超出作为市民社会成员的人，即作为封闭于自身、私人利益、私人任性、同时脱离社会整体的个人的人”。[3]

为实现君主专制的统治，在漫长的中国封建社会，人民被完全排除在政治生活之外，管理国家、社会事务的民主权利与普通百姓无缘。正因为如此，中国共产党领导人民为争取人民的民主权利进行了不懈的革命和斗争，建立了人民民主的国家政权。1954年，新中国第一部宪法用法律的形式保障和引导人们正确行使自己的民主权利。“文革”后邓小平同志清醒地意识到，“旧中国留给我们的，封建制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批判和打击，有时又重新滋长。”[4]332“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利。”[4]3391982年我国颁布了第四部宪法，在这部现行宪法中，从根本上确认了中国的国家性质是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，是国家的最高权力主体，人民享有广泛的民主权利与自由。

然而，社会主义的政治制度虽然确立了人民当家作主的地位，社会主义应该是国家权力与公民权利矛盾对立最少的社会，但是并不意味着现实中社会主义民主的所有问题都能迎刃而解。处于社会主义初级阶段的中国，在民主参与、民主决策、民主管理、民主监督等各方面还存在不足之处，社会主义政治民主化进程并不是一帆风顺，社会主义优越性尚未得到很好的体现与发挥。从国际背景来看，随着我国加入WTO以及相继批准和签署《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际条约，我国社会组织和公民的经济、社会权利和政治权利，不只受到本国法律的保护，也受到国际社会的关注。应当看到我国目前在适应这两个国际条约时，国内的有关法律还有一些尚待完善之处。

在我国现阶段，公民参与作为人民主权最主要的实现形式和民主政治的根本标志，是社会主义民主得以实现的重要机制。在新的历史时期，还需要健全各项具体的民主制度和民主形式，使社会主义民主制度化、规范化、法律化，使人民的民主权利得到充分实现和有力保障。

二、政府公共决策中公民参与权的法制保障

按照权利行使的范围和领域，公民参与权可以分为政治领域中的公民参与权以及立法、司法和行政领域中的公民参与权。政府公共决策中的公民参与权，是一种政府公共行政领域中的公民参与权，是作为行政相对人的公民依法以各种形式和渠道参与政府公共决策、影响或帮助政府公共权力依法行使的权利。

现代社会宪政制度下，公民参与权可以划分为两类，即公民参与的实体性权利和公民参与的程序性权利。公民参与的实体性权利，是指公民参与权作为一项宪法性权利，是现代民主政治发展过程中的公民所享有的重要政治权利。作为程序意义上的公民参与权，是指作为宪法权利的公民参与权被物化为各种各样的具体的权利与制度，包括在立法领域、行政领域和司法领域中的公民平等参与权。政府公共决策中的公民参与权，可以从实体意义和程序意义两个角度加以分析。

1.政府公共决策中公民参与的实体性权利。政府公共决策中公民参与的实体性权利，从本源上看首先是一种宪法性权利，体现在我国宪法对公民基本权利的相关规定中。在我国现行宪法中，为了体现社会主义国家人民当家作主的宪法原则，公民参与权获得了明确的实体意义上的规定，并体现为参政权、监督权、言论自由、结社自由等基本权利。（1）参政权。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”（2）监督权。我国现行宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。”（3）言论自由。言论自由是指公民享有宪法赋予的通过口头、书面、著作及电影、戏剧、音乐、广播、电视等手段发表自己意见的自由权利。我国建国以来，从共同纲领到1954年、1975年、1978年、1982年宪法，都将言论自由作为公民的一项基本权利写入其中；（4）结社自由。公民的结社自由是指公民为了一定的宗旨而按照法律的手续组织某种社会团体的自由。中华人民共和国历次宪法都确认和保障公民享有结社自由。毫无疑问，我国现行宪法的有关规定，为公民参与政府公共决策奠定了坚实的法理基础。

其次，政府公共决策中公民参与的实体性权利，体现在我国行政法体系的相关规定中。在我国行政法体系中，公民在政府行政过程中的地位是以行政相对人的身份出现的。政府公共决策中公民参与的实体性权利，建立在宪法赋予的基本权利基础上，具体化为行政相对人的参政权利。行政相对人参加政府公共决策的权利，是他们作为国家主人的宪政地位的体现。政府公共决策具有公共性和公益化取向，公民参与政府公共决策不仅是基于自身的利益需求，更重要的是基于对公共利益的维护和保障，能够帮助、影响和约束国家行政权力的依法行使。具体而言，行政过程中行政相对人的参政权利，主要包括：批评、建议权。指对国家行政机关以各种方式直接提出，或者通过有关组织、团体以及新闻媒体反映批评、意见、建议的权利；控告、检举权。即对国家行政机关及其公务人员的违法失职行为提出控告或检举的权利；协助公务权。指协助行政主体实施公务活动的权利；知情权。行政法上的知情权，是指公民依法享有对国家行政活动有关内容、资料及其他信息的了解权，行政主体则有依法向社会公开自身行政活动的义务。对于知情权，在我国，行政相对人可以在国家行政立法、议事过程中行使。

2.政府公共决策中公民参与的程序性权利。当公民拥有某种实体性权利时，意味着他存在着某种受法律保护的利益和资格，意味着他对某种特定的结果具有一种“期待权”。但是，仅仅具有资格和“期待权”，却不能通过特定的过程、采取必要的行为实现其利益期待，则实体性权利就不能存在。从这个意义上讲，公民的实体性权利是目的，程序性权利是手段。宪法和基本法律赋予公民在政府公共决策中具有的实体性权利，最终要通过程序化的方式保障其实现。

行政程序中，公民作为行政相对人主要是以权利主体的身份参与而不是以义务人的身份参与。公民在作为行政相对人，是行政过程的参与者，并在这一过程中行使法定的权利，这就使得行政相对人的程序权利成为了行政权力运行中的必要环节。在行政行为中，无论是制定行政法规、规章或具有普遍约束力的行政规则的行为，或其他重大行政决策、行政规划等行为，还是做出行政征收、行政许可、行政处罚、行政强制等具体行政行为，都应该有行政相对人或利害关系人的广泛而有效的参与。比如我国《立法法》第58条、《行政法规制定程序条例》第12条、《规章制定程序条例》第14条规定、《价格法》第23条规定，制定行政法规、行政规章和其他规范性文件时，必须经过一定的程序，以讨论会、座谈会、听证会等形式听取行政相对人的意见。

在行政法学看来，公民作为行政相对人的参与程序主要是行政程序和司法救济程序。行政程序为行政主体做出的涉及行政相对人权益的行政决定的程序，包括行政立法程序、行政处理程序和行政救济程序。从我国行政法律法规的相关规定看，行政相对人在行政程序中的权利主要有：了解权、提出申请的权利、获得通知的权利、评论权、申请回避权、举证权、辩论权、程序抵抗权。以上这些权利可以集中到听证程序中，形成一个集合概念即听证权。[5]此外，我国公民在行政救济程序中的权利还包括：被告知救济途径合乎方法的权利，提出行政申诉、行政复议的权利，委托代理人的权利，申请回避的权利，陈述和辩论的权利，申请执行的权利等。[6]行政相对人的这种程序性权利，对于提升公民的法律地位，实现政府行政过程的民主化、公开化具有及其重要的价值和意义。行政救济程序中的权利对于实现公民参与政府公共决策具有重要的保障和救济功能。

但是，在我国公民只能依照《行政复议法》对具体行政行为所依据的违法行政规定申请复议，除此之外，公民（行政相对人）对抽象行政行为没有其他行政救济权利。行政相对人无法对作为抽象行政行为的政府公共决策充分有效行使行政救济权利，这意味着行政相对人即公民在强大的政府行政权力面前绝对的弱势地位。除此之外，在我国现行行政法律体系中，对公民参与政府公共决策的规定大都是任意性的，而非强制性的。这样是否告知公民参与某项政策的制定，成为政府机关自由裁量权之内的事情，很容易造成公民参与权的丧失和剥夺。

三、建立和完善公民参与政府公共决策的权利体系

公民参与政府公共决策的最根本问题是公民的权利问题。实现我国政府公共决策中的公民参与权及其法治保障，首先要完善公民参与权的权利体系，其次要加强公民参与权利行使的制度化和程序化程度，使得公民在政府公共决策中能够切实、有效地行使参与权利。

我国理论界目前对公共参与权体系的探讨主要有如下观点：马青红等认为，政府公共决策中的公民参与权有公民的知情权、公民的参与权、公民的监督权等三种基本表现形态。[7]李伟权认为，政府公共决策中的公民参与权利体系，可以分为公共决策动议权、公共决策创制权与复决权、公共决策表决权、公共决策听证权、公共决策监督权等五种。[8]198后一种划分比较全面地揭示了公民在政府公共决策过程中应具有的权利种类，但是忽略了政府公共决策中公民参与必要的前提性权利——知情权，以及公民对政府公共决策的救济权。此外，公共决策创制权、复决权和表决权只是在少数国家公民所具有的公民权利，在中国现有宪法框架下这些权利的确定是否具备成立的条件还有待于考虑。

政府公共决策是一个过程，从决策与执行分离的角度分析，政府公共决策的逻辑进程应该包括确立目标、拟定方案、方案决策和方案的修正与完善等四个阶段，公民参与的权利体系应该始终贯穿于政府公共决策的各个环节。基于对当代中国国情和政治生态环境的考量，我国政府公共决策中的公民参与权利体系应主要包括政府公共决策中的公民知情权、政府公共决策中的公民动议权、政府公共决策中的公民听证权、政府公共决策中的公民监督权、政府公共决策中的公民救济权五项权利。

其一，政府公共决策中的公民知情权。所谓知情权，是指公民知悉、获取政府有关信息的自由与权利。知情权是由人民主权推导出来的权利，也是公民行使一切民主权利的重要前提。在公民参与政府公共决策过程中，知情权意味着公民必须能够提前知晓政府公共决策的有关信息，并且要求政府有提供相关信息的义务。有学者认为，知情权“包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利”。[8]200

其二，政府公共决策中的公民动议权。“动议权是指政府决策过程中，公民可以以适当的人数和组织提出政府政策动议，通过与政府的谈判和协商机制来达到表达意愿的目的。”[9]动议权的实现，有赖于政策制定中公众议程的确立。公众议程是指赋予公众就自己利益需求和关心的社会问题进行讨论，让社会各种力量进行协调，形成社会互动，提出不同的方案供政府选择。

其三，政府公共决策中的公民听证权。政府公共决策的听证权，指政府对关系到社会公众利益的不涉及国家秘密、紧急决策和重大利害关系的重要决策问题必须采取公开听证的方式来进行，公民可以通过参加听证发表意见和建议。政府公共决策中公民听证权的实现，取决于具体的听证制度安排。听证的时间、方式、程序、代表的遴选等都要有明确的规定，而且这些规定必须要保证公民听证权的有效性。

其四，政府公共决策中的公民监督权。政府公共决策中的公民监督权是指公民具有对政府公共决策进行批评、质询和参与审议的权利。在现代社会，大众媒介是公民行使对政府公共决策监督权的有效途径，公民通过大众媒介形成公共舆论从而对政府公共决策的制定和执行发挥舆论监督作用，但前提首先是有相关的法律法规保证新闻媒介的监督范围与权限。

其五，政府公共决策中的公民救济权。“有权利必有救济”。法律所赋予公民参与政府公共决策的权利若想成为现实的、可靠的权利，必须要以有效的救济手段尤其是诉讼方式作为公民的权利救济的依托。如果政府公共决策中公民参与的权利受到损害，公民可以通过有效的救济途径特别是向法院提起诉讼的方式获得救济，否则法律规定的其他权利就会被束之高阁。政府公共决策中的公民救济权还表现在，公民可以对被认为损害自己利益的政府公共决策行使救济权，并就政府公共决策失误造成的损失进行追偿和追究政府相关决策部门以及人员的责任。

“在现代国家里，公民权不能被认为是一种理所当然的东西，相反，它需要通过良好的政策设计过程来得到培育。”[10]显然，在我国当前政府公共决策体制内对于公民参与权的制度化和规范化远远不够。因此，健全我国政府公共决策中的公民参与权利体系，并加强其制度化和规范化，是促进公民参与政府公共决策并发挥有效作用的重要前提性条件。

[1]党秀云.论公共管理中的公民参与[J].中国行政管理，2003,(10).

[2][英]赫尔德.民主的模式[M].燕继荣,译，中央编译出版社，2004:145.

[3]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].人民出版社，1956:439.

[4]邓小平文选(第2卷)[M].人民出版社出版，1994.

[5]方世荣.论行政相对人[M].中国政法大学出版社，2005:101.

[6]湛中乐.现代行政过程论[M].北京大学出版社，2005:100.

[7]马青红,张慧平：公民参与权的理论检视[J].理论探索，2001,(6).

[8]李伟权.政府回应论[M].中国社会科学出版社，2006.

[9][日]平松毅：《知情权》，《法学家》[M]//刘飞宇.转型中国的行政信息公开.中国人民大学出版社，2006:32.

[10][美]海伦·英格兰姆，斯蒂文·R·史密斯.新公共政策——民主制度下的公共政策[M].钟振明,朱涛,译，2008:15.

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1002-7408（2011）04-0035-03