互补与协同：中国劳资冲突的多元化解

2011-12-24韦长伟

理论导刊 2011年4期

关键词：劳资劳动者冲突

韦长伟

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300071）

互补与协同：中国劳资冲突的多元化解

韦长伟

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300071）

社会转型期，我国社会劳资冲突呈现多发态势。究其原因在于利益表达渠道不畅与权利意识增强的矛盾、劳资双方权力和信息不对称、政府管理中存在的两难困境以及社会公众对政府的“高依赖、低信任”等。在当前劳资冲突的管理中，政府应该立足于加强有关法律和制度的建设，平衡劳资双方的关系，规范劳资双方的行为，为劳资关系双方能够顺利进行协商与谈判创造制度环境和条件。

劳资冲突；政府；社会；多元化解

30多年的改革和发展，伴随着深刻的体制变迁和漫长的社会变革，我们将长期处于社会转型期，同时也是经济社会快速发展的时期。根据其他国家发展的经验，在这一时期，各种社会矛盾和社会冲突凸显成为一个非常敏感的、不容忽视的问题。一方面经济体制改革尤其是国企改革的持续推进不断加剧着劳资双方的分歧和矛盾，而另一方面当前调整劳资关系的各种机制尚不健全，存在管理上的真空地带。劳资关系在社会转型期也无疑经历着剧烈的阵痛和磨合，劳资纠纷和劳资矛盾更是在当前频繁的社会冲突中占据了相对较大的比重，由其引发的群体性事件增长趋势亦很明显，而且劳资冲突最终多发展为公共冲突，对社会秩序和公共利益造成负面影响。因而，作为公共管理者的政府在对待劳资冲突问题上负有不可回避的责任，如何调整和规范劳资关系，化解劳资冲突，不仅关系到政府的执政能力、经济的持续健康发展，也是维系社会稳定和发展的必要条件。

一、劳资冲突的相关理论分析

劳资冲突是一种典型的社会冲突。劳资关系专家常凯认为，劳资冲突是“指劳资纠纷和劳资矛盾激化和公开化，劳动关系双方以某种特定的方式——集体争议和集体行动的方式，来表达自己的诉求和争取自己的权益的社会行为”。[1]当前的劳资冲突主要以集体行动的形式呈现，例如罢工、集体上访、静坐、示威游行、集会、堵塞交通要道、围堵政府甚至诉诸暴力等。在市场经济背景下，劳资冲突具有某种常态性，是一种无法回避的客观存在。本文主要用冲突理论和集体行动理论来分析这一问题。

按冲突理论的解释，冲突是指相关各方由于意识到利益、目标、信念或期望的对立而导致的对抗的意愿或行动。冲突“清洁了空气”，[2]25具有缓解敌意和发泄不满情绪，促进变革等积极意义；但也存在消极的一面，对冲突中的各方、组织和社会秩序造成负面影响。冲突焦点越是集中在现实性问题上，其烈度就会越小，可协调性越强；冲突焦点越是纠缠在非现实性问题上，情感与介入的程度就越强，冲突化解的难度就越大。[2]34-41在现代社会，冲突已经成为常态。中国目前正处于社会加速转型时期，同时也是矛盾的高发期，各种矛盾汇集交织、错综复杂，导致社会冲突显著增长。如果冲突的数量过多、规模过大、烈度过强以及持续时间过长，将对冲突各方和社会产生更多的破坏作用。群体性冲突事件的频发对政府的社会管理能力提出了严峻的挑战。任何压制和消除冲突的企图都是徒劳的，结果只会适得其反，越压制，冲突反而越激烈。应该建立“安全阀制度”，[2]30-33形成调节冲突的制度化方法，将冲突纳入制度化的轨道，通过表达、对话和协商对冲突进行化解和管理。因此，各级政府应该提高认识，对当前的冲突加以有效的管理，将其控制在一定水平和一定范围内，不能任其发展。

集体行动理论的解释，集体行动是“有许多个体参加的、具有很大自发性的制度外政治行为”。[3]传统的集体行动理论强调了参与者的非理性和情感性行为在集体行动过程中的重要作用。集体行动是一种“不耐心者的冲动”，群体的行为相互感染，很容易受谣言和暗示的刺激、煽动，形成群体性思维。陷入群体漩涡的人们因聚众行动而感到力量强大，个体的匿名效应和“法不责众”心理使得群体行为难以预料和难以控制，对抗性和暴力性增强。在当前发生的劳资冲突事件中，冲突博弈中处于弱势的广大劳动者因利益诉求得不到有效表达和维护，往往采取各种“问题化”手段，认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。工人们的“合理要求与不合法行动、无理要求与非法行动交织在一起”，[4]因出发点的正义性而感到有力量，又担心过激的行为可能在事后遭受惩罚，便借助群体的力量扩大事态，认为这样既可以引起高层关注，又可以避免自身受到过多惩罚。

二、当前我国社会劳资冲突的特点

现阶段，我国的劳资冲突多以群体性事件的形式显现，体现出以下几个特点：

1.由劳资冲突引发的群体性事件增速明显。近些年来，因劳方不满资方而引发的群体性冲突事件增多，劳资冲突成为引发社会不稳定、导致社会冲突的新的导火索。诸如2008年7月的云南孟连事件、11月的湖北武汉下岗职工上访事件和广东东莞劳资纠纷事件令人印象深刻；2009年4月的河北保定棉纺厂千名职工沿国道“徒步进京旅游”事件，7月的武汉锅炉厂工人堵路事件、吉林“通钢事件”，8月的河南“林钢事件”，11月的海南德资公司3000名女工集体罢工事件，将由集体劳动争议引发的群体性事件推向高潮；2010年伊始，苏州再次发生台企联建科技劳资纠纷事件。劳资冲突可谓一波未平一波又起，似乎在不知不觉中进入了高发期。据山东省总工会统计，仅2009年一季度山东省共发生一般群体性事件52起，主要是源于企业欠薪、经济补偿金和历史遗留问题。来自深圳市公安局的资料显示，在该市群体性事件及不安定因素苗头中，以劳资纠纷类增长最快，2008年为637起，同比上升119.7%；2009年1月达到97起，同比上升61.7%。[5]

2.劳资冲突过程中的破坏性和暴力化倾向增强。近几年中国的劳资冲突出现非理性、激烈化趋势，劳动者大都不经谈判和调解程序，直接走向高成本的、极端的集体罢工，通过这种问题化的方式向企业和政府施压，以期引起社会和高层政府的重视和关注，增加谈判的可能性，获得谈判的主动权，维护自身的合法权益。劳资冲突的破坏性扩大，无疑会导致一种零和博弈。停产罢工造成企业无法正常生产，冲上街头、围攻政府、警民对峙，既导致了企业和劳动者的双输悲剧，又浪费了大量行政资源，更是影响了人们正常生活和工作以及社会稳定；冲突的对抗性增强，表现为大规模的群体聚集、围观，堵塞主要交通道路，在政府门前静坐、请愿，警民对峙等；冲突的暴力化倾向增强，出现肢体冲突、严重侵犯人权、打砸烧抢的情况。这些虽是冲突中的一些极端现象，却也反映了劳资冲突中暴力倾向的增强。

3.集体行动意识和组织化意识越来越强。近几年，劳资冲突在中国不再是一种单一的、原子化的个体性行为，而是表现为一种群体性的、集体的抗争行为。当劳资之间的矛盾和纠纷无法通过正常的途径进行调解，劳动者的合法利益无法通过制度内的渠道进行表达时，劳动者倾向于选择过激的、非理性的罢工行为和更激烈的冲突行为。劳动者深切地感到自身的利益被侵害，而且往往投诉无门，得不到重视和处理，除了以上访、上街这种高成本的方式表达不满以外，没有更好的途径可以改变自身的状况。这时一旦资方有恃无恐的行为超过了劳方的承受底线，他们便联合起来发挥集体行动的力量，就使劳动纠纷解决走向显性的对抗方式，甚至爆发大规模的群体性冲突。正所谓“法不责众”，集体行动使个体“意识到肯定不会受到惩罚，而且人数越多，这一点就越肯定”，因为“人多势众能产生力量感，会使群体表现出一些孤立的个人不可能有的情绪和行动”。[6]33此外，劳资冲突中的行为呈现了一定的组织化程度，例如打出色彩鲜明的横幅和标语，一些带头人的领导和指挥，分期分批地走上街头，围堵政府部门，形成持续性压力。此外，冲突事件的传染效应、模仿效应很容易使冲突走向升级，这大大降低了原本能够进行谈判和避免冲突升级的可能性，增加了政府化解冲突的难度。

4.劳资冲突的矛头往往指向政府。政府在劳资关系处理中的行为不当，应该作为而不作为、少作为，以及劳动者对政府的高预期使得现阶段我国劳资冲突升级的矛头大多指向政府。科塞指出，冲突中的敌对情绪不仅可以向冲突的原初对象发泄，也可以向替代目标发泄，导致与替代目标的新的冲突。[2]25-26不论是私营企业还是国有企业的劳动者，似乎都对政府有一种莫名的期待——政府能够解决一切。“政府应该给林钢找到一个出路”、“政府应该命令大型国有钢铁企业兼并林钢”、“林钢的未来政府必须支持”，这似乎能说明“有事找政府”、“人民的政府要管人民”成为当前民众普遍的一种心态。这既与长期以来社会管理行政化，政府职能定位不清、过多干预了很多微观事务的管理有关，也同政府在劳资关系处理中的许多不当行为有关。作为管理冲突第三方的政府在很多情况下在利益的驱动下成为冲突中的一方或准一方，丧失了中立第三方的地位。[7]还有一点不得不提，那就是某些官员在国企改革中的腐败和寻租行为，严重损害了国家和劳动者的权益。劳动者不满和怨恨情绪驱使他们往往将矛头指向了政府。

三、劳资冲突多发的原因分析

1.利益表达渠道不畅与权利意识增强的矛盾。工会“虚位”，无法真正代表企业劳动者利益，劳动者在企业管理中的参与权和话语权被弱化。虽然我国法律规定了工会代表劳动者的合法权益，但在现实中，不少企业的工人实际上是无组织的、无代表的，不少企业的工会大多是企业行政的附庸，大多被经营管理者所控制和利用，尤其在私人企业情况更甚。这种工会组织的“行政化”和“老板化”的不正常状况，使得工会在企业层面不能够真正代表和维护劳动者的合法权益。例如在“东航集体返航事件”中，始终未曾见到有关工会出面化解劳资冲突的报道。而且上访、告状往往杳无音信、收效甚微，现有的信访制度存在弊端。例如信访机构没有调查和独立处理问题的权力，责重权轻，缺乏统一协调机制，导致信访案件大量积压，效率低下等。利益表达不畅，可能出现几种结果：一种结果是忍气吞声，息事宁人，成为“沉默的大多数”，不过长此以往，不满和怨恨得不到发泄，可能会导致严重的冲突爆发；一种是以极端的方式维权，例如无奈中的农民工张海超“开胸验肺”和孙中界“断指证清白”都是多方求助无果，走投无路时选择以自残身体的方式维护自己的权益；另外一种结果是劳动者们逐渐意识到了单个人的力量和影响是微不足道的，只有通过集体行动才能增加谈判的砝码。而在现代社会，劳动者越来越具有民主和开放观念，权利意识增强，必然会通过各种途径和方式积极维护自身的合法权益。当合法的利益表达在制度内渠道受阻，又没有其他有效的救济途径时，难免铤而走险。

2.劳资双方权力和信息不对称。在现阶段社会转型、利益分化加剧的背景下，不可避免地存在着“资强—劳弱”的现实。一般而言，资方的优势在于控制着生产资料和资本，而劳动者的优势则在于自身的联合和组织。但是，现阶段企业的劳动者尚未形成一个有组织的社会力量，因此，在劳资关系中资方往往处于主导和核心地位，而劳方处于被动和弱势的地位。在劳资博弈中，企业劳动者常常处于弱势地位，劳动者“不敢谈”、“不会谈”，而企业则“不愿谈”、“能奈我何”的现象非常突出。这一方面是由于中国拥有丰富的劳动力资源，存在着劳动力相对饱和的状况；另一方面是我国处在社会转型时期，劳资关系的调节机制还很不成熟；再者就是企业掌握了大量的生产、经营、销售等方面的信息，而这对劳动者特别是普通劳动者来说几乎是不可能的，劳资之间存在着比较严重的信息不对称。为追求更多的利润，一些企业经常以损害劳动者的合法权益为代价，利用自己的优势，尽量压低工人的工资、减少工人的福利津贴和工伤赔偿，有的企业甚至经常性地欠薪。长此以往，劳动者的情绪从一开始的发牢骚，到不满、抱怨，逐渐发展到怨恨、愤怒，如果得不到及时疏导，最终将导致劳动者的过激行为。

3.政府管理遭遇两难困境。政府在当前的冲突管理中，多为事后管理，手段选择比较简单，面临两难困境：强制手段的过度使用和过度慎用。强制手段的过度使用，容易刺激带有焦躁、不安、恐惧情绪的上访工人，激化矛盾，引发劳动者一方与政府的新的冲突。相反，强制手段的过度慎用，对一些人的试探性挑衅和无理取闹行为形成不了有效阻抗，无法控制事态的发展，容易形成正强化效应。这一方面是由于现有的压力型体制下，官员的升迁大都取决于上级行政部门和领导，稳定压倒一切，一遇到冲突就自然而然地动用警力解决，希望尽快恢复正常的秩序；另一方面，直接面对冲突的基层政府责重权轻，化解冲突的资源和能力有限。推诿扯皮，畏惧责任，害怕因处理不当，有可能进一步激化矛盾甚至加剧工人和政府的矛盾，影响社会的和谐稳定，有损“仕途”，要么对待劳动者的上访处理不力、一拖再拖、迟迟不办理，要么在事态严重时息事宁人。由于这种两难选择，政府在劳资冲突发生后，往往措手不及或力不从心，不能及时有效化解冲突。

4.社会公众对政府的“高依赖、低信任”。在中国社会行政化的背景下，社会严重依赖政府。在冲突管理实践中表现为，政府一直是冲突化解的主要第三方。但是，公众对政府化解冲突存在“高依赖、低信任”的困境。一方面，在劳资冲突中，缺乏社会性干预机制，处于弱势一方的工人群体往往求助于政府，希望通过政府向企业施压以实现问题的解决，这种“无选择依赖”导致了对政府的高预期，如果这种期待没有得到满足，由此而产生的沮丧和失落情绪很可能使其将矛头对准政府。另一方面，信任对于介入冲突的第三方化解冲突至关重要。社会转型时期也是腐败的高发期，政府官员中出现的大量腐败行为加剧了公众对政府的不信任。根据有关调查，官员群体是信用最差的群体之一（另一个是富人群体），社会公众大都对地方政府存在不信任感。[8]因此，劳资冲突中的政府管理行为因受到质疑而存在失灵现象。

四、政府在劳资冲突管理中的作用

当前劳资冲突化解中，政府要做好保护者、促进者、调停者和就业保障者四种角色。[9]为此，急需加强法律和制度建设，平衡劳资双方的力量，规范劳资双方的行为，为劳资关系双方能够顺利进行谈判与协商创造制度环境和条件。

1.完善三方谈判机制，推动劳资双方自主博弈和平等协商。冲突中的双方存在互赖关系，劳资双方是可以共存的。三方谈判机制是指由劳方、资方和政府或权威性的社会组织三方派出代表，由政府代表和权威性的社会组织代表作为中立的、公正的第三方对谈判的进程进行监督，促进劳资之间的沟通并在必要时提出客观公正的化解方案，促使劳资双方通过正式、规范的协商程序，对企业经营发展和劳动者各项权益等问题进行平等对话，协商解决双方存在的争议和纠纷。同时，及时完善和健全相关法律，限定劳资双方谈判中的某些主题和行为，例如双方不能回避和拒绝谈判，哪些行为、策略或做法是不公正的等等。这相当于在劳资之间搭建了一个制度化的博弈平台，能够确保劳资冲突化解过程是可控的、稳定的，协商的结果也能令双方接受并承诺执行。如果没有这个平台，博弈则会以制度外的罢工、堵路、对峙等极端的集体行动形式显现。三方谈判机制具有三项基本功能：畅通信息交换，能够避免因误解和曲解信息产生的不信任和冲突升级；促进协商，使谈判顺利进行，由中立的政府代表居间调停和调解，促使双方平等对话，使双方集中于解决问题而非立场，努力达成共赢的方案；必要时提出客观、中立的谈判方案。落实三方谈判机制并发挥其应有的作用，必须从制度建设方面着手，三方谈判机制不应停留于一年开几次联席会议、不起实质作用的层面，而是要确保三方谈判机制有实体、有编制、有程序、发挥常设性作用。

2.建立畅通的利益表达机制，有效预防冲突能量的蓄积。利益表达不畅、维权无门是当前劳资冲突增多并走向激化的重要原因。应畅通劳动者的利益表达渠道，确保劳动者合法利益落实到位，健全制度内的正规表达渠道，用法制的力量来化解劳资纠纷和劳资矛盾，避免劳资冲突的激烈升级。首先对我国现有的工会体系进行改革，使劳动者摆脱弱势地位。工会成员由劳动者民主选举产生，而非企业管理者任命或高层直接任职；强化工会建设，改变其机关化、行政化倾向，主动了解劳动者的愿望和要求，并要敢于表达、善于表达，使劳动者的诉求通过制度化途径传送到有关部门。其次是充分发挥社会团体、民间组织的积极作用，发挥它们利益聚合与利益表达的功能。三是在各个层次建立畅通的利益表达渠道，例如适当扩大劳动者在各层人代会和政协组织中的名额，使其有表达自己利益诉求的平等机会；改善接访人员的工作态度和素质，提高信访处理的效率和效果等。四是强化公共利益表达机制，例如发挥广播、电视、报纸、杂志、互联网等大众媒体的社会监督、利益诉求表达和意见整合功能，使劳动者有更多可选择的表达渠道。

3.提供法律援助和支持，切实维护劳动者的合法权益。维护博弈中处于弱势的劳动者的合法权益，有利于平衡劳资关系和力量，规范双方行为。劳资双方是相互依赖的，具有共同的利益契合，因此劳资两利是可能的、可行的，要通过各种劳动法律法规，增强劳动者的力量，形成相对平衡的劳资关系力量对比。一方面要对处于强势地位的资方进行限制，防止资方形成权力垄断和利益独占，忽视劳动者的利益诉求，更要防止资本和权力走向联合，形成官商勾结。另一方面要提高劳动者的权利和地位，避免在信息不对称的强弱群体之间形成零和博弈。具体来说，要完善和健全劳动者权益保障制度，切实维护劳动者的权益，提供各种法律咨询和法律援助，保障劳动者与资方政治上的平等地位，在涉及劳动者利益的经营决策中实行听证制度，建立协商对话制度等，例如新的《劳动合同法》规定“用人单位在制定、修改或者决定有关直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定”。不仅如此，还要对劳动者进行有关法律法规方面的宣传教育，增强其法律意识，引导其通过理性、合法的渠道表达自己利益要求，劳资矛盾和冲突的化解依法定程序解决（协商、谈判、仲裁、诉讼），自觉规范自己的表达行为。

4.探索劳资冲突的多元化解，形成政府管理和社会化解冲突的协同机制。发展社会性的冲突化解机制和调解组织，能够减轻对政府管理的依赖性，为政府参与化解过程提供必要的准备和缓冲，减少政府直接卷入各种冲突的风险，降低因政府干预导致冲突恶化的几率；可以为政府的最终干预方式提供更多的合法性基础，同时提升政府作为冲突最终裁决人的地位；可以使政府能够集中精力来处理那些社会性冲突化解机制解决不了的冲突。探索劳资冲突的多元化解机制，不仅要强化现有的政府组织调解劳资矛盾、化解劳资纠纷的职能和作用，还要发挥各种非营利性的、志愿性的社会组织的积极作用，构建多元化的冲突化解机制，即建立一种功能和特点多样化，既相互补充，又相互协调的冲突化解制度，形成一种能满足劳资双方多样需要的程序体系和动态的调整系统。劳资冲突的多元化解机制需要各种政府组织和民间组织等多元调解主体相互补充、相互促进，人民调解、社区调解、行政调解、司法调解等多种调解方式相互衔接和配合，法律调解和非法律调解、专业调解和非专业调解、直接调解和间接调解有机结合，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，为劳资双方提供多元化的选择。

[1]常凯.劳资冲突处理法制化:构建和谐劳动关系中一项急迫的政治任务[J].中国党政干部论坛,2006,(12).

[2][美]L·科塞.社会冲突的功能[M].孙立平,译.华夏出版社,1989.

[3]赵鼎新.社会与政治运动讲义[M].北京:社会科学出版社,2006:2.

[4]本书编写组.预防与处置群体性事件党政干部读本[M].人民日报出版社,2009:50.

[5]杨琳.劳资矛盾忧患[J].瞭望新闻周刊,2009,(50).

[6][法]古斯塔夫·勒庞.乌合之众:大众心理研究[M].冯克利,译.中央编译出版社,2004.

[7]Zhiyong Lan. A Conflict Resolution Approach to Public Administration[J].Public Administration Review,1997,57(1):27-36.

[8]《小康》研究中心.中国信用小康指数发布地方政府信用远低于中央[EB/OL].中华网,2007-08-01。网址：http://www.china.com.cn/news/txt/2007-08/01/content_8614800.htm。

[9]李亚雄.失范:对当前劳资冲突问题的一种解释[J].社会主义研究,2006,(1).

F249.2

1002-7408（2011）04-0031-04

2009年度教育部社科规划项目“中国公共冲突的机制、策略和方法研究”（09YJA630078）的阶段性研究成果。