我国城市政府行政模式转型的路径选择

高炳安

（中国机械科学研究总院，北京100044）

我国城市政府行政模式转型的路径选择

高炳安

（中国机械科学研究总院，北京100044）

新中国成立后,我国城市政府一直沿用管理型的行政模式,但自20世纪80年代以来,伴随着我国城市行政生态的变迁,传统的管理型行政模式越来越不能适应时代的要求。为适应城市行政生态的变迁,我国城市政府必须实现从管理型行政模式向治理型行政模式的转型。这种转型需要从行政理念、行政目标、行政架构、行政行为方式、行政参与等多个角度着手。

行政生态;行政模式;城市管理;城市治理

一个城市的行政管理模式是城市政府行政理念、行政目标、行政架构、行政行为方式、行政参与程度等的综合。它与一定的城市行政生态相适应,并随着城市行政生态的演进而不断发展变化。根据城市管理模式的演进,我们可以将城市政府的行政模式划分为管理型行政模式与治理型行政模式。作为我国政府行政体系重要组成部分的城市政府,其行政模式能否实现适时转型，是关系我国经济社会发展的一个重大问题。

一、加快我国城市管理模式改革的必要性

当前，随着时代的变迁和经济社会的快速发展，我国传统的管理型城市管理模式显得越来越不适应，甚至在某些层面上对经济社会发展造成阻碍，加快城市管理模式的改革已势在必行。

1.加快我国城市管理模式改革是适应经济全球化挑战的需要。在经济全球化的进程中,市场经济成为主导性的经济运行体制,生产要素跨越国界在全球范围内自由流动和优化配置,这不仅带来了各国竞争的加剧,而且改变了传统国际竞争以国家为单一主体的局面,城市成了国际竞争的战略要地,城市的发展决定了国家的未来以及国家在世界体系中的地位,因此,经济全球化背景下的国际竞争在某种意义上可以说是各国城市与城市之间的竞争。城市之间的竞争主要表现在：城市资源凝聚力的竞争、城市要素整合力的竞争、城市形象吸引力的竞争、城市自身发展力的竞争、城市文化生命力的竞争等等。而这一切都要求城市政府全面提高公共管理与公共服务水平,推进城市竞争力与城市价值的不断提升。显然,在管理型的行政模式下,城市政府难以完成上述使命。

2.加快我国城市管理模式改革是推进行政民主化、现代化的需要。行政民主化是一个内涵较为丰富的概念,它包括了行政决策的公开和参与、行政执行的沟通与协商以及行政监督的开放与透明等多重含义。20世纪末以来,民主行政成为我国宪法和法律对各级政府公共行政的一项十分明确的要求,但由于管理型行政模式依然是城市政府行政的主导模式,使得城市行政中的政府中心主义、全能政府倾向与无责任行政的弊端没有得到根本的遏止;行政决策中的权力过分集中、主观主义、经验主义、个人独断依然存在;行政执行中的单方性、强硬性、不平等性常常可见;行政监督的表面化、形式化未见好转。行政现代化,是指为使一国公共行政制度达到世界先进水平,按照特定的理想模式对公共行政的构成要素进行理性化改造,使公共行政制度越来越接近其本身的形式合理性和实质合理性。与整个国家走向现代化的进程相适应,我国的城市政府行政也必须实现现代化,这就要求城市政府在行政过程中把法治、平等、效率、透明、责任、公民权等作为行政必备内容。而这一切都是传统的管理型城市政府行政模式所难以实现的。

3.加快我国城市管理模式改革是建设参与型城市行政文化的需要。改革开放以来,尤其是近20年来,伴随着我国城市化进程的不断加快,城市公民社会的不断发育,城市利益群体的逐渐分化,非政府的社团与公民积极参与城市政府行政的热情日益高涨。他们视自己为城市的一员,对整个城市的发展和自己的权益有着十分明确的主张,对城市行政中存在的问题也踊跃发表自己的观点和看法,可以说,我国城市参与型的行政文化已经有了长足的发展。但是,我们遗憾地看到,传统管理型行政模式对城市市民的行政参与构成了难以逾越的障碍。城市政府在其行使国家公共权力、从事城市社会公共事务管理的过程中,不能吸收企业、社团、城市市民广泛参与,非政府的组织与个人参与行政的权利和城市政府推进行政参与的责任和义务被忽视,城市政府行政难以实现与公民社会的良性互动,行政参与的民主、对话与沟通的价值取向,宽容、信任、激励、合作的人文精神难以得到很好的体现。

4.加快我国城市管理模式改革是实现国家发展战略新目标的需要。近年来,我国在国家发展战略上相继提出了一系列新的目标,如,构建社会主义和谐社会、贯彻落实科学发展观、增强国家的创新能力、建设社会主义新农村等等。国家发展战略的提升对城市政府的行政模式也提出了新的要求：构建社会主义和谐社会,要求我国城市政府加强和谐社会构建中的能力建设,转变政府职能,规范政府行为,使城市政府职能配置更加倾向于社会管理与公共服务,使城市政府的决策与执法行为走向规范化、法治化与科学化,而这些在传统的管理型行政模式下难以完成;科学发展观要求城市政府在设定和转变政府职能中,积极适应市场经济发展的趋势,坚持以人为本的原则,始终围绕全面、协调、可持续发展的目标,积极推进城市政府管理创新,努力实现由计划经济体制下的传统行政模式向市场经济体制下全新的行政模式转变,促进城市经济社会的全面、协调与可持续发展;国家创新能力的增强在很大程度上依赖于城市创新能力的提高,建设创新型城市要求城市在科技、金融、产业、文化等领域实现一系列的创新,但最为重要的还是城市管理模式的创新;要建设好社会主义新农村,必须注重统筹城乡经济社会发展,坚持城市辐射乡村、工业反哺农业,加快推进城乡一体化进程,而这一目标的实现也离不开城市管理模式的改革转型。

二、我国城市管理模式的现状及面临的问题

1.我国城市管理模式的现状。改革开放30多年来，我国城市发展取得了巨大的成就：城市化水平大幅度提高，由1978年17.92%上升到2007年44.94%，城市个数由193个增加到656个；基本建立了城市市场体系的框架，形成了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的局面，城市成为我国市场体系的支撑，城市经济成为我国市场经济的主体；城市居民生活水平日益提高。我们的城市化进入新的历史时期和发展阶段，城市政府行政模式已开始从管理型向治理型转变[1]：一是实现了从单一体制下中央政府计划和政策的具体执行者到双重经济职能的转变，既承担中央政府宏观经济管理和调控政策的职能，又承担实现自身经济发展的职能。20世纪80年代中期，各种承包制的推行使城市政府的权限扩大，城市企业的利益与政府的利益融为一体。二是实现了从“听命”到“博弈”的转变。经济职能的双重化，使城市政府作为区域经济主体的代言人，成为同中央政府博弈的主体。三是实现了从经济职能到社会职能扩展的转变。改革开放以来，特别是进入新世纪以后，城市政府面临着比以往更为复杂的城市问题，公共品的提供、企业转型后卸下的负担、城市空间的扩展和结构的改变以及城市社会保障等，这些因素都促使我国城市政府实现了以经济职能到社会职能扩展的转变。

2.当前加快我国城市管理模式改革面临的问题：

一是思想认识不到位。由于缺乏对现代社会中城市综合功能的全面把握，多年来我国城市化过程中普遍存在重扩大规模轻有效管理和资源保护的问题，特别是许多地方热衷于把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程，重视政绩效应和视觉效果，而未能将公共财政投入到改进教育、卫生等基本公共服务中去，将承担城市建设和经济发展的外来务工人员的基本公共服务需求排除在外。

二是行政目标的设定急功近利。城市政府曾经有较长一段时期过于突出经济发展指标,甚至经济指标几乎成为城市管理者考核、升迁的惟一指标,而环境保护、生态平衡、社会公平、城市稳定、城市发展等行政目标在无形中被淡化、被消解。由于过于注重各项“经济指标”凸显而出的政绩,急功近利地追求城市发展的外部效应,于是形象工程、政绩工程纷纷上马,城市的经济发展得到渲染,而对高成本、低效益的城市政府行政的结局却很少予以反思，造成在“显赫”的政绩与无数经济增长指标及现代化建筑的背后隐藏着城市可持续发展的巨大隐患。

三是管理体制改革滞后。首先，不少城市规划科学性不强，执行的刚性不足。规划编制科学性和前瞻性不足，缺少空间布局和产业支撑的统筹考虑，影响了对资源的合理利用。规划的权威性和强制性不强，体制不健全，配套法规不完善，执行力较差，缺乏有效的监督机制和问责机制。修编和调整程序不规范，修改规划的成本过低，致使随意改变规划和违规建设在一些地方还较严重。其次，偏重以经济增长指标为核心的干部考核体系，使得城市政府注重城市发展的速度，忽视城市发展的质量和效益，忽视城市有效治理和公共服务覆盖面的扩大。第三，城市管理资源整合不够，条块分割严重，信息共享不足，社会协同机制不够健全，社会各方面资源的开发利用与社会的自我组织能力亟待加强。

四是在行政方式上人治色彩较重。主要采取权力行政、单方行政等方式,行政强制、行政命令、行政处罚、行政制裁等具有单方性和不平等性的行政行为方式被大量运用。这种以政府公共权力来强制性地管理行政相对人和城市社会公共事务的行政方式,不仅强化了城市政府行政的人治色彩,而且使城市规划、建设、管理等政府行政领域呈现出较大的随意性。

五是在行政参与上公众缺失。没有将公众参与作为现代城市政府行政的一条重要原则,没有形成良好的公众参与机制,没有充分利用和发挥各类企业、协会、社团和城市公民的积极作用,从而导致了我国城市政府行政中的公众参与仅限于有限的范围,并且参与程序复杂,参与形式单一,参与程度肤浅，使得行政参与在城市政府行政中集思广益、监督完善、良性互动的功能难以得到有效发挥。

三、加快我国城市管理模式转型改革的路径

我国城市行政生态的变迁呼唤着城市管理模式的转型改革,走向城市治理已成为我国城市管理模式转型改革的必然选择。

1.深刻认识城市治理的内涵。从政治学的角度看,治理是指政治管理的过程,它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。[2]全球治理委员会在1995年的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出：治理是各种公共的和私人的、个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的过程。这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。从治理的定义出发,治理型城市管理模式应包括以下内涵：在行政理念上,不再固守政府主体的惟一性,而是强调政府与非政府的组织与个人的合作,强调从单中心的政府管理走向多中心的城市治理;在行政目标确立上,不再以政府的单一政绩追求为出发点,不再将行政目标简单化、短期化,而是在基于对城市的全面与可持续发展统筹考虑的基础上,在尊重非政府主体意愿的基础上,科学地规划城市政府的行政目标;在行政架构的安排上,不再以便于行政权力自上而下的单一向度运行和在平行部门设置上的因事设立为原则,而是从增强政府的回应能力出发,以有利于行政机构内部的上下双向互动和政府与社会的沟通、协商与目标协同为原则;在行政行为方式上,强调管理就是合作、协调与引导,而不是权力的强制推行;在行政参与上,肯定行政参与的合法性与必要性,并主动为行政参与创造各种有利的条件。

2.树立“治理型”城市管理模式的新理念。观念是行动的先导。要实现城市管理模式的改革转型,必须及时调整和转变管理型行政模式下形成的行政理念,从而为城市管理模式的转型创造良好的观念支撑。首先,要树立市民中心意识。应从“政府中心”、“政府本位”转向“市民中心”、“社会本位”,城市政府行政绩效的测定应以城市市民和其他社会组织的满意度为导向,行政内容的确立、行政决策的做出,行政行为的实施,应紧密结合城市社会的实际,力求最大限度地满足社会和公众的愿望与要求。其次,要树立服务型政府理念。应把提供“低水平、广覆盖、均等化”的基本公共服务作为城市政府的一项基本职责。城市政府的公共决策应首先服务于社会需求，重点是改善城镇管辖区内与居民生产和生活条件有关的基础设施建设。要把安全饮水、污染排放及治理、垃圾处理、居住区道路建设和清洁卫生、义务教育、贫困救助、社会治安、最低生活保障、应急管理等作为政府服务的重要项目。重视进城务工的农民公共服务需求，切实保障农民工的合法权益。要在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑在城市长期就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城市综合承载能力。第三,要树立多元主体合作治理的理念。重视城市政府行政中多元主体作用的共同发挥，充分考虑辖区内的企业、团体和公众的意愿,不再仅仅依靠城市政府单一主体做出决策;城市政府在具体提供公共服务时,不再独揽辖区内绝大部分的社会公共事务,鼓励来自非政府机构的竞争;根除城市政府与从事城市公共产品提供的相关企业或社会组织实际上存在的隐性的上下级关系,理顺政府与企业、政府与社会、政府与市场之间的关系,使政府的“缺位”、“错位”与“越位”的现象得到有效遏制。

3.加强城市治理法治化建设。要建立一套比较完整的城市治理法律体系，规范经济社会活动，特别是涉及市场主体行为、产权保护、交易秩序及劳动、就业、保障等的法律法规，为政府全面依法行政创造完备的法制环境。要严格执法监督，强化对政府行为的监管，完善综合执法改革，依法定的权限和程序行使职权、行使职责，实行行政执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法、文明执法。

4.加强城市政府规划的调控作用。强化规划的刚性约束力，充分发挥规划对城市建设的规范作用，加强对城市发展空间的管制和资源保护，走紧凑型的城市发展道路。加快规划体制和方法的变革与创新。要把经济社会发展规划和空间规划有机地结合在一起，把支持产业发展作为城市规划的重要任务。提倡城区综合功能开发，使就业区、生活区、休闲游憩区、商务区综合配套，推进城市有机发展。要突出对公众利益的保护，特别是对弱势群体利益的保护。严格规划实施和监督。不断规范和完善城市规划决策程序，增加透明度，扩大公众参与，减少和约束规划部门自由裁量权，杜绝领导干部对规划的随意干预和变更，维护规划的严肃性。完善规划公示、公布制度，加强社会对规划的监督。建立城市规划行政监察和行政责任追究制度，确保规划依法实施。加强对重点城市、重点地区的规划监管。

5.加强非政府组织建设。非政府组织目前在我国得以迅猛发展,根据民政部的统计，截至2008年底，在民政部门正式注册登记的社会团体已达22万个，民办非企业单位17.8万个，基金会1390个；此外，还有大量未注册登记的民间组织存在。但是,总的来说,我国的非政府组织力量仍然十分弱小,其在城市发展中所起的作用亦十分有限，政府有必要培育和引导非政府组织的发展,并及时立法规范非政府组织的运作,鼓励非政府组织在规范化、法治化的环境下积极参与城市规划、城市建设,分担一部分城市管理功能,这样,一方面可以减轻政府本身的财政负担和管理成本,另一方面有利于提高我国城市基层,尤其是社区层面的参与城市治理的能力。

6.建立健全公众参与城市治理的机制。要坚持依靠市民管理城市，体现“公众参与”。[3]重视引导城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理。城市政府要建立一整套机制，调动公众全过程参与城市治理的积极性。对事关老百姓切身利益、有关社会管理的重大决策，实行公示、听证和专家咨询制度；完善政府新闻发布制度和信息披露制度，扩大市民的知情权、参与权、监督权。立足城市社区，不断扩大城市治理中的市民参与，努力形成人人以主人翁精神自觉关心、支持和参与城市治理的良好氛围。

[1]张军扩，刘锋，高世楫.我国城市治理的成就及改进的思路与目标[J].中国发展观察,2008,(6).

[2]张成福,党秀云.公共管理学[M].中国人民大学出版社, 2007.

[3]关玲永.我国城市治理中公民参与研究[M].吉林大学出版社,2010.

D63

A

1002-7408（2011）02-0036-03

高炳安（1987-），男，陕西神木人，中国机械科学研究总院，研究方向：城市规划与管理。

[责任编辑：闫生金]