人大信访制度的法律、政策依据及评价

□宋箐

本文拟从法律及政策两个层面，考察人大信访制度的依据所在，并在此基础上，对人大信访制度现有的法律、政策依据给予分析和评价，明晰人大信访制度在法律层面的不足与缺陷，提出对人大信访制度功能与定位的两点认识以及完善有关人大信访制度的法律、政策依据的几点建议。

文中所列法律层面的依据，主要包括法律、行政法规和地方性法规三类。因篇幅所限，有鉴于法律、行政法规作为上位法，对地方立法的影响更为直接，而其他各省、自治区和直辖市的地方性法规，虽有借鉴之效，却因多数立法以国务院信访条例为直接依据，内容上难有大的突破，故这一部分着重论述法律和行政法规类的依据，对地方性法规只作概述。

文中所列政策层面的相关文件及领导人的讲话，主要是以时间为线索，按照人大信访制度发展的脉络编排。同时，将信访工作划分为八个阶段，则是在参考《人民信访史略》的有关提法的基础上，做了调整和细化，以使各个阶段的特征更为突出。

一、现行主要法律、法规依据概览

截至2010年10月，现行有关人大信访的法律、行政法规及地方性法规主要有：宪法、地方组织法、监督法、集会游行示威法、治安管理处罚法、突发事件应对法、国务院信访条例以及24个省、自治区、直辖市的信访条例或信访工作若干规定。

（一）宪法

宪法是人大信访制度的最根本的效力来源。宪法第四十一条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”

这一条既赋予了人民群众权利，又明确了人大常委会的职责权限。人民群众通过信访，对有关机关及其工作人员提出批评、建议和意见，或对其违法失职行为进行控告、申诉、检举，这是宪法赋予人民群众的基本权利。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人大常委会作为国家权力机关，依法受理人民群众的来信来访，维护群众的合法权益，这是宪法赋予人大的职权，也是各级人大及其常委会的职责。

（二）法律

地方组织法第四十四条第六款规定“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”，是县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会应当行使的职权。这一条规定，是地方各级人大常委会开展信访工作的基本法律依据。各级人大由人民选举产生，对人民负责，受人民监督，而各级行政机关、审判机关、检察机关，由各级人大选举产生，对人大负责，受人大监督。信访作为一种监督渠道与监督手段，是人民行使国家权力的重要途径。

监督法第九条规定，“人民来信来访集中反映的问题”是“常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题”之一。第二十二条规定：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”由此，监督法明确了人大信访可作为人大监督工作的重要内容，通过将一些具有典型性、代表性、群众集中反映的信访问题列为常委会议题，以督促“一府两院”依法行政和公正司法，确保宪法和法律得到正确实施。这一条的规定，从另一角度看，也是人大信访职能在监督法中的法定化、具体化。

集会游行示威法、治安管理处罚法以及突发事件应对法主要是涉及信访秩序的维护、信访人在非正常信访中所需承担的责任的规定。这类法律虽然在一定程度上为规范信访工作的有序开展、保障社会秩序稳定提供了法律依据和保障，但并非人大信访制度的直接依据和渊源。同时，由于条款分散于同一层级不同的法律之间，适用上存在交叉，这些法律在信访实践中发挥的作用也是有限的。

（三）行政法规

国务院信访条例作为行政法规，有观点认为其不能作为人大信访的法律依据，但其中涉及人大信访方面的内容，可视为是对行政机关信访受理范围的界定和对信访人信访行为的约束，其在实践中对人大信访具有重要影响。如第十五条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。”

笔者认为，按照立法法的相关规定，行政法规是地方性法规的立法依据。立法实践中，现有的地方性法规大多也是以国务院信访条例为直接依据的。不但如此，在具体人大信访实践工作中，国务院信访条例所规定的受理、办理、督办等工作环节，也是地方人大信访工作开展的法律依据。观点的争议、暴露的是当前人大信访工作行政化的倾向和问题；另一方面，也暴露了人大信访在基本法律依据上的不足。

（四）地方性法规

据统计，全国已有24个省、直辖市、自治区人大常委会制定了信访条例或者若干规定。其中，有些制定在国务院信访条例之前、且未予修改；有些制定在国务院信访条例之前但已做修改；还有些制定在国务院信访条例之后。从立法体例及内容的规定上看，大体有四种模式：一种是依照国务院信访条例的框架结构做细化，章节排序以信访事项的提出、受理、办理和督办、法律责任为主线；一种是在国务院信访条例的基础上，增加了信访人的权利和义务、信访机构的职权、不同国家机关的受理信访事项范围、信访秩序等实体性规定，立法体例上比较全面；再一种是将法规调整对象明确为“信访工作”，强调的是程序和规则的规定，比较典型的是《天津市信访工作若干规定》；第四种则是以“各级人民代表大会常务委员会”命名的信访条例，专门适用及调整人大信访的相关事项。

上述四种模式中，值得关注的是第四种。尽管这一模式仅限于内蒙古、广东、福建、海南四省、自治区，但这些地方立法依据的是宪法、地方组织法，明确的是人大常委会的受理范围、机构设置与职能、工作原则、办理程序、信访秩序及法律责任等内容。某种程度上说，这些立法才是真正意义上的有关人大信访的法规依据。

此外，从内容上看，各地之间的立法也并不一致，在受理范围、程序性规定等内容上都各有不同。比如：受理范围上，有些只包括对“一府两院”的建议与意见，而不包括“申诉”，有些则不然；程序规定上，多数对“听证”提及，但多为一种手段或途径，少数对“听证”加以程序化和规范化，不单是手段，更是赋有效力的法定程序。

二、历届领导人讲话及中央文件的相关规定

（一）新中国信访工作的初创阶段（1949～1956年）

1951年5月16日，毛泽东同志在《关于处理群众来信情况的报告》上作了“必须重视人民的通信”的批示。批示中提到：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”

1951年2月28日，刘少奇同志在讲话中强调：“各级人民政府和政协委员会要设立专门的有能力的机构来适当处理人民向政府所提出的每个要求，答复人民的来信，并用方便的办法接见人民。”[1]

根据毛泽东同志的批示与刘少奇同志的讲话，1951年6月7日，在周恩来同志的主持下，政务院制定和发布了《关于处理人民来信和接待人民来访工作的决定》[2]（以下简称《决定》），对当时迫切需要解决的五个问题作了明确的规定：

（1）处理信访工作的指导思想。《决定》开头指出：“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。”

（2）信访工作的机构设置。《决定》第一条要求县（市）以上各级人民政府必须指定专人处理人民来信；建立接待室或问事处，接待来访群众；领导同志要经常性进行检查和指导。

（3）信访工作的处理原则。《决定》第二条规定，“凡是本机关能够办理的，必须及时办理”；“需要转交下级机关或其他有关部门办理的，应及时转送”；“如系上级机关交办者，应及时办理”；“若有特殊情况不能及时处理，亦应告知来信本人及原交办机关”。这些处理办法，贯穿了及时、认真、负责的精神，同时具有“分级负责、归口办理”的雏形。

《决定》第二条还要求，对于人民群众所反映的问题，有了处理结果应及时通知本人。

（4）信访的归档与报告。《决定》第四条与第六条分别对此作了规定。

（5）保护来信来访人的权利。《决定》第三条中规定：“凡属控告机关或工作人员的事件，应交人民监察机关处理。严禁被控告机关或人员采取报复行为；如有报复者，应予以处分。”

该《决定》的制定，勾勒出了我国信访制度最初的框架，包括信访工作的指导思想，信访机构的设置、性质及其作用，信访干部的配备及其工作方法，领导同志的责任，以及信访工作的分工等内容，其主要精神至今仍适用。

《决定》颁布不久，1951年7月19日，中国人民政治协商会议全国委员会第二十五次会议通过了中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会《关于处理人民意见的试行办法》（以下简称《试行办法》）。这个办法要求各级政协委员会把接收与处理人民意见的工作，视为自己的“重要工作，并指定专人管理”；人民的意见，“无论是口头或书面提出，均须认真处理，务使有着落，有交代”；其处理原则为，应视为人民意见的性质，“自行处理或分别交由人民政府、民主党派、人民团体等有关负责机关处理”；要答复人民的意见；制定了催办制度；等等。

《试行办法》同时要求县各界人民代表会议常务委员会及大城市的区各界人民代表会议协商委员会也参照这个办法处理人民意见。

《决定》和《试行办法》的影响力持续了6年，直到1957年第一次全国信访工作会议制定并颁布了《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》。但在这一阶段，人大并未作为处理来信和接待来访的部门主体，政府和政协委员会是主要受理部门，人大只是参照了上述两部文件。

（二）信访工作的初步完善（1957～1961年）

1957年5月，邓小平同志在批发中央转发杨尚昆、习仲勋同志《关于各机关接见来访群众的报告》中指出：“接待群众来访和处理人民来信，是党和人民政府联系群众的重要形式之一。”[3]

1957年5月28～31日，第一次全国信访工作会议召开。会议讨论了《国务院关于处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草稿）》与《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作的暂行办法（草稿）》，着重解决了信访工作中的两个根本问题：一是领导重视问题；二是克服官僚主义、提高认识的问题[4]。

同年11月19日，国务院颁发了《关于处理人民来信和接待人民来访工作的指示》（以下简称《指示》），其主要内容是：

（1）规定省、自治区、直辖市政府和中央各部委及其他各级国家机关都必须有一位领导同志亲自掌管本机关的信访工作，其他领导同志也要批办群众来信，接见来访群众。

（2）规定了处理群众来信来访的原则。一是对工作上的批评和意见，凡属正确、可行的，应当认真采纳；与当前政策有抵触的，或者难以实行的，应当进行解释。二是对群众的具体要求，凡属合理的，目前可以解决的，应当及时处理；凡属不合理的，目前不能解决的，要耐心解释，取得群众谅解。三是控告国家机关干部不良作风和违法乱纪行为的，应认真处理，需转交时，应交被控告人的上级领导机关或监察部门，并及时查问结果。

（3）处理信访工作，要实行专人负责和大家动手相结合。县级以上人民政府一定要有专职人员或专职机构。

（4）正式提出了“归口交办”的原则。

（5）建立健全必要的手续制度，提高工作效率。

与第一阶段中的《决定》相比较，这一阶段，信访工作的主体扩大到了“各级国家机关”，同时，《指示》首次规定了“必须有一位领导负责信访工作，其他领导同志要批办”，正式提出了“归口交办”的原则，并细化了“处理来信来访”的原则。《指示》在全国贯彻、落实后，信访工作更趋规范，可操作性也增强。由此，信访数量逐年有大幅下降，一直延续到1961年初。

（三）信访工作的发展阶段（1961～1966年）

1961年2月8日，中央机关信访工作会议召开。会议传达了刘少奇同志关于加强人民来信来访工作的指示，对个别基层单位扣留群众来信、封锁消息的错误做法进行了批评，端正了对信访工作的认识，并对其进行了总结。5月19日，中共中央办公厅、国务院秘书厅递交了《关于人民来信来访工作的情况和改进意见的报告》，提出三点改进意见：一是保护人民民主权利，坚决反对对来信来访人进行打击迫害；二是加强领导，健全信访机构和制度；三是加强调查研究，及时反映情况。

1962年，周恩来同志在《政府工作报告》中也对信访工作中的一些错误现象进行了严肃的批评:“国务院有些部门，有些地方的人民政府，不重视人民群众经过来信来访和其他方式提出的意见和批评，对人民群众的民主权利尊重不够。”

通过这一次中央机关信访工作会议，确立了信访作为民主权利的地位，并使各级领导从思想上认识到信访工作在民主生活中的重要性，更加重视信访工作。在此基础上，1963年9月20日，刘少奇、周恩来同志共同签发了中共中央、国务院联名下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》（以下简称《通知》），并附《关于人民来信来访工作的情况和改进意见的报告》《关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》两个文件。《通知》对前几年的信访工作进行了总结，对当时的信访形势作了分析，并对下一步来信来访工作提出了要求，明确了指导原则。

《通知》的下发，具有不同以往的政治意义。过去，有关信访工作的文件，或以中共中央的名义、或以国务院的名义颁发，而《通知》是由党政最高领导机关联名颁发，不但文件的层级提高了，而且与以往有关信访工作的文件相比，还具有以下突出特点：

（1）要求各级党政领导同志将信访中的重要问题，提到本机关会议上研究解决。

（2）对信访干部配备、信访机构设置的要求，越来越符合客观实际。

（3）强调省、地应当“多办少转”、县应当“只办不转”，并指出这是做好信访工作的基础。

（4）专门提到了如何做好来访的问题[5]。

1964年，国务院秘书厅起草了《人民来信来访工作的基本经验（草稿）》，标志着信访工作研究从一般的经验总结，发展到对全国信访工作经验进行理论上的探讨，这是信访工作的一大进步与飞跃。在这一草稿中，对信访工作作了以下五点经验总结：

（1）领导认真抓是做好信访工作的关键。

（2）专员公署以上各级国家机关，要进行明确分工，推动各级、各部门的信访工作。

（3）做好县级信访工作，是做好整个信访工作的基础。

（4）“三结合”的处理方法，即结合业务工作、结合政策研究、结合中心工作处理信访问题。

（5）配备一套“班子”，是做好信访工作的必要条件[6]。

这一阶段，尽管信访工作有了总结和进一步发展，但其强调的仍是党政系统的信访工作，总结的经验，也多为政府行政机关所长。

（四）非常时期的信访工作（1966～1977年）

“十年动乱”冲击、破坏了我国的正常秩序，也直接影响了信访工作。这一期间，国务院办公厅和有关部门研究制定了《关于中央党政军各部门归口接待来访群众的几点意见（试行）》。在当时那种处理来信来访工作处于无秩序的情况下，起了维护接待来访工作正常秩序的作用。

（五）信访工作秩序的恢复阶段（1978～1982年）

粉碎“四人帮”后，信访量上升幅度较大。1978年9月18日，第二次全国信访工作会议召开，以制定政策平反冤假错案为主要议题。

1978年下半年，国务院又制定了《中央各机关接待和处理人民来访分工的暂行规定（草稿）》，标志着信访部门的拨乱反正已初见成效[7]。

1980年7月7日，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅草拟了《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》撤销了中央联合接待室，标志着接待人民来访工作进一步正规化，恢复并建立了全国人大常委会办公厅接待室，同时也开始明确了人大信访的职责[8]。

1980年8月22日，国务院颁布了《关于维护信访工作秩序的几项规定》（以下简称《规定》），开宗明义地提出要维护信访工作秩序，必须抓“顶着不办”与“无理取闹”，即一方面要求各级国家机关及工作人员对人民来信来访工作的重要意义要有正确认识，重申了信访工作的重要性；另一方面明确了来访人的义务，即应当自觉遵守国家的政策和法令、遵守信访部门为保障上访工作的顺利进行所制定的有关规章制度[9]。

1981年5月8日，中共中央办公厅发出了《关于防止和纠正对人民群众来信来访进行打击报复问题的通知》（以下简称《通知》），以确保信访渠道的畅通，维护有正当理由的上访群众的利益。

这一时期颁布的《暂行办法》《规定》及《通知》，重心都在信访秩序的维护上，强化了人大的监督、信访人的义务等规定。这也是历经“十年动乱”后，秩序与规则重新恢复的需要。这一阶段还有一个突出的特点，即全国人大实质性地介入了《暂行办法》的草拟工作，而且《暂行办法》中重新明确了人大的信访接待职能与机构设置，并写入了人大监督职能发挥的内容。由此，信访形势逐渐趋于正常。

（六）信访工作趋稳时期（1982～1986年）

1982年2月22日，第三次全国信访工作会议召开。会议讨论通过了《当前信访工作形势和今后任务》与《党政机关信访工作暂行条例（草案）》（以下简称《暂行条例》）。其中，《暂行条例》于1963年完成，由于“文化大革命”，制定信访条例的工作曾一度中断。“文化大革命”结束后，这项工作才又提上日程，经第三次全国信访工作会议审议通过，以中共中央办公厅、国务院办公厅的名义下发。主要内容如下：

（1）总则部分主要阐述信访工作的意义及影响；明确处理信访工作要实事求是，实行“分级负责、归口办理”的原则。

（2）确定了县以上各级党政机关都要设信访机构，明确了机构的规格和任务。

（3）总的原则是正确贯彻党的方针、政策；分级负责，归口办理；件件有着落，有结果；要依法办信访。

（4）加强县一级党委和政府的信访工作。

（5）规定了信访工作人员必须遵守的规则[10]。

《暂行条例》第一次明确提出了“依法办信访”的原则，将信访工作纳入法治建设中，对我国的民主与法治建设具有深远意义。

1986年5月15～21日，全国信访工作座谈会召开。会前，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发《关于加强信访工作的通知》，对当时的信访形势作了恰当的分析，要求各级领导提高对新时期信访工作的认识，并加强基层信访工作和基层信访机构的建设，提高信访干部素质，从而明确了全国信访工作座谈会的主导思想。胡耀邦同志也对召开这次会议作了如下批示：“做好信访工作是中央书记处要抓紧指导好的一项长期的大事。”全国信访工作座谈会研究讨论了以下问题：

（1）总结1982年初至1986年初的信访工作。习仲勋同志评价说：“我国出现这样好的安定团结的局面，做信访的同志是有一份功劳的。”

（2）在继续落实政策的同时，注意改革开放中的新问题、新情况、新信息。

（3）依法办理信访。其中对人大常委会的信访工作作了如下要求：它是实施法律监督的一项重要的日常工作；既要坚持依法办事，又不越俎代庖；既需要领导支持，又需要信访工作人员以满腔的热情对待人民的正当要求，敢于主持正义，维护法律的尊严；坚持依法办事的另一个环节是注意多办实事，真正解决问题。

（4）继续端正信访工作的指导思想[11]。

上述座谈会研讨后形成的结论，为人大信访工作的开展提供了依据，对人大信访有着重要的意义。

（七）信访工作的成熟阶段（1987～2003年）

1988年7月，在七届全国人大常委会工作要点中，就加强人大信访工作和人大信访工作机构问题提出了明确要求：“要认真受理人民群众的申诉、控告和检举。凡属直接控告全国人大及其常委会选举、决定和任命的国家工作人员违宪情节严重的，由常委会责成有关部门查清事实进行处理。其他申诉、控告或者检举交由最高人民法院、最高人民检察院、监察部及地方人大常委会处理，限期向常委会报告处理结果。常委会要健全和完善公民申诉、控告和检举制度，恢复接待人民来访的工作。”这一要求对各级人大信访的受理范围作了明确界定，同时也明确了人大信访的受理主体是各级人大常委会。

1989年8月19日，江泽民同志在中办、国办信访局《关于信访工作情况和存在的问题》的报告上作了如下批示：“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联络群众的重要渠道。各级党委和政府要切实加强对信访工作的领导，使其在加强社会主义民主与法制的建设中，在密切党和政府与人民群众的关系中，发挥更大的作用。”

1990年，党的十三届六中全会召开，在江泽民总书记的主持下，中共中央作出了《关于加强党同人民群众联系的决定》（以下简称《决定》），第一次将信访工作写入中央全会的决定中。《决定》中提出：各级党组织要十分重视群众来信来访。对于群众反映的情况，要认真研究分析，区别情况，正确处理。需要查处的，应提交或责成有关机关查证核实处理。凡涉及领导干部的重要案件，要按照干部管理权限和有关规定，由相应机关负责查办，严禁压置不理、层层照转、互相推诿、不了了之。

为适应新的形势，使人大信访工作进一步规范化、制度化，全国人大常委会办公厅于1990年12月17日至20日召开了新中国成立以来首次全国人大系统信访工作会议，对党的十一届三中全会以来的人大信访工作进行了初步的总结和交流。这次会议明确了人大信访工作的指导思想，即：“以党的基本路线为指导，密切全国人大及其常委会与人民群众的联系，为履行宪法赋予人大及其常委会的职权，实施法律监督和工作监督服务，为促进国家民主法制建设服务，为人民服务。”通过这次会议，加强了全国人大常委会与地方人大常委会信访部门之间的联系，推动了人大信访工作的发展[12]。

1995年10月27～30日，第二次全国人大信访工作会议召开。会议强调，随着我国社会主义民主与法制建设的发展和人大监督工作的加强，人大信访工作只能加强，不能削弱。

2002年9月26日，李鹏同志在人大信访工作座谈会上的讲话对人大信访工作的定位与意义作了归纳，并对其工作重点与工作方法提出了要求。讲话中指出：人大信访工作是党领导下的信访工作的一个重要组成部分，是人大工作的一个重要方面，做好人大信访工作，对于推动人大工作，推动依法治国有着重要意义。

人大信访的工作重点是：人大信访工作的重点首先要抓住为人大常委会履行各项职责、处理好与人大立法和监督工作有关的那些来信来访，特别是直接关系法律制定、执行方面的问题；其次是社会普遍关注的热点问题，这些问题处理好了，可以起到举一反三的效果；还有一些个别的但在社会上会引起较大反响的事件，也要及时处理。

最后，讲话还提到：人大信访工作应当规范化、程序化，要按照科学的程序，用法制化的手段处理好人民来信来访。

在这一阶段，以江泽民同志为核心的第三代领导人对信访工作非常重视，作了一系列重要指示，尤其是在对人大信访的认识上，有了较大的突破。对人大信访的定位、作用、工作重点、受理范围的界定等，在一定程度上指明了方向。

（八）新时期下的信访工作（2003年至今）

2004年，全国人大常委会委员长吴邦国同志在全国人大信访工作经验交流会上指出：人大信访工作是人大依法行使监督权的一项基础性工作。具体内容是：从监督工作来看，人大信访工作是受理公民、法人和其他组织的申诉、控告和检举的重要途径，是人大及其常委会监督宪法和法律实施，监督国家行政、审判、检察机关及其组成人员的重要手段。认真做好人大信访工作，可以使人大及其常委会通过群众信访所反映的具体事件或案件，了解党和国家的路线、方针、政策的贯彻情况，了解宪法、法律、行政法规、地方性法规以及人大决议、决定的实施情况，了解政府及其工作部门、法院、检察院在法定职权内开展工作的情况，了解国家机关工作人员遵纪守法的情况，从而能够更有效地监督宪法和法律的实施，监督行政、审判、检察机关的工作，监督国家机关工作人员。

以胡锦涛同志为总书记的党中央从全局和战略的高度，对信访工作作出了一系列重要决策部署。2006年8月，胡锦涛同志就信访工作作出重要批示：信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。信访工作要承担起为构建社会主义和谐社会不断增加和谐因素，最大限度地化解不和谐因素的任务。力求把一些问题解决在初始阶段，把绝大多数矛盾和问题化解在基层，以减轻政府和社会的压力。

在这样的背景下，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（以下简称中发〔2007〕5号文件）。中发〔2007〕5号文件提出，要构建党委统一领导的信访工作大格局，“各级人大、政协、法院、检察院以及工会、共青团、妇联等人民团体”要在坚持党委的统一领导下，“切实抓好各自职责范围内的信访工作”。这份文件是新中国成立以来，中共中央第一次专门部署信访工作的纲领性文件，为今后整个国家的信访工作指明了方向。

2007年8月，为贯彻落实中发〔2007〕5号文件，全国人大常委会办公厅制定了《关于加强同省级人大信访工作联系的办法（试行）》（以下简称《试行办法》）。《试行办法》对申诉类、求决类、建议类、控检类信访件与异常信访、群体性来访的处理办法分别作了规范，并要求会同省级人大信访部门共同完成有关重要的综合分析和调查研究任务，从而为全国人大常委会开展立法和监督工作提供信息。此外，《试行办法》还规定全国人大常委会办公厅每年召开一次信访工作座谈会，交流人大信访工作经验，促进各级人大机关信访工作。

三、关于人大信访制度主要法律、政策依据的评价

（一）关于现有法律、法规依据的评价

1.有关人大信访制度的法律体系尚未形成。信访制度作为我国一项重要的政治参与机制，从立法阶位上看，目前直接的法律依据只有国务院信访条例和地方性法规，这与其在社会生活中的重要性不相适应。同时，鉴于人大信访制度的职责主体是人大及其常委会，作为国家权力机关，其制度依据尽管可在宪法、地方组织法、监督法中找寻，但系统的制度体系并未建立，这与其所担负的监督“一府两院”的职责也不相适应。

2.具有人大信访特色的程序性规定缺乏。尽管国务院信访条例不论是在章节的设置上，还是具体内容的规定上，都不乏程序性的规定，但其调整范围局限于行政机关，对人大信访的规定涉及甚少，因而，具有人大信访特色的程序性规定明显缺乏。同时，地方性法规多以国务院信访条例为制定依据，尽管调整范围等实体性规定有所不同，但在程序上的规定，趋同性较明显，主要还是对登记、转送、交办的时间期限，听证、复查、复核环节的规定，没有针对人大信访特色的程序性规定。

3.人大信访机构的设立缺乏法律依据，法律地位也比较模糊，信访机构缺乏独立性和权威性。宪法第二十七条、第四十一条是信访制度的法律依据，但信访机构没有宪法依据。如果说，行政信访机构设立的法律依据是国务院信访条例，司法信访机构设立的依据是《最高人民法院信访处接待来访工作细则》（1980年6月20日发布）和《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》（1986年12月10日发布）的话，人大信访机构的设立依据还不明确，法律地位也比较模糊。

不但如此，从我国宪法有关“国家机构”的规定来看，信访机构不是单独序列的国家机构。国务院信访条例第六条明确的是“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构”，它把信访部门定位为国家行政机构的工作机构；人大信访机构目前也多是常委会办公厅（室）下设的一个机构。这一非独立的机构设置，也带来了该机构权威性不足的问题。

按照信访条例的制度设计，信访机构并没有独立处理问题的权限，只能承担“上传下转”的程序性功能。没有行政权力的依托，其权威性约束力自然差很多。各地的地方性法规亦如此。它们大都以信访条例为上位法依据，尽管不少省、自治区、直辖市在具体条款上单列了人大及其常委会的受理信访事项范围，但在信访机构的处理权限上，依旧没有创新和突破，尤其是没有明确人大信访作为人大监督“一府两院”的法定途径的定位、内容及应具有的效力。由此，人大的信访机构，也不具有权威性。

4.行政主导和权力本位倾向明显。从国务院信访条例看，该条例的制定主体以及该条例事实上成为其他国家机构制定信访法规的依据和范本这一事实，表明了行政主导的倾向，行政化管理的痕迹明显。与此同时，从内容上看，保护信访人权利的条款较少而有关信访人义务的规定较多，行政权力本位和信访人的义务本位倾向也很明显。

5.信访事项的提出范围过于空泛。国务院信访条例第十四条规定的信访事项提出范围很宽泛，在现实生活中往往会出现“什么都管，什么都管不了，什么都不能不管理，什么也都可以不管”的随意性。地方性法规的制定中，虽有不少省、自治区、直辖市在受理事项上根据不同的国家机关性质及职能做了细化和列举，但在人大及其常委会受理的范围上，并不一致。比如：《重庆市信访条例》第二十四条中列举的受理事项范围，第（四）项对“一府两院”的工作监督只限于“建议和意见”，并未包括“申诉”，第（六）项的“申诉”仅指针对人员的“违法失职行为”。而在《湖北省信访条例》第二十条的规定中，人大及其常委会受理的事项包括第（四）项列举的“对行政机关、审判机关、检察机关遵守执行宪法、法律、法规情况的意见、建议、申诉”，这一表述不仅包括了“申诉”，而且“申诉”并不局限于“人员的违法失职行为”。由此可见，在全国没有统一立法的情况下，各地有关“受理范围”的认识并不一致。这在事实上也造成了信访事项提出范围的空泛。

（二）有关政策、文件的评价

从历届中央、全国人大文件有关信访工作的内容变化中，笔者对人大信访功能与定位的形成以下两点认识：

1.人大信访的特有功能和定位，是在党政信访工作的成熟与发展过程中逐步得到确立和重视的。

综观前述八个时期的信访工作，（1）“初创阶段”中，《关于处理人民来信和接待人民来访工作的决定》和《关于处理人民意见的试行办法》有着重要的影响力，但前者明确的是人民政府的信访工作制度框架，后者明确的是“各级政协委员会”的信访工作职能。人大及其常委会的信访工作，仅在后一文件中明确为“参照”。由此可见，此时的人大，并未作为信访工作的主体。（2）“初步完善阶段”中，国务院《关于处理人民来信和接待人民来访工作的指示》明确了“各级国家机关都必须有一位领导同志亲自掌管本机关的信访工作”，由此，人大也被纳入其中。但是，行政主导及领导负责制的特点，已然显现。（3）“发展阶段”中，中共中央、国务院联名下发的《关于加强人民来信来访工作的通知》，将信访工作提升到“党政机关的工作”，在强化党政系统信访工作的同时，并未突出人大在信访工作中的地位和作用。（4）“文革时期的信访工作”，难有秩序可言。但在“文革”之后，20世纪80年代初的“信访工作秩序的恢复阶段”中，由中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅共同起草的《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》，重新恢复了“全国人大常委会办公厅接待室”的设置，明确了人大信访工作的机构与职责。（5）“信访工作稳定时期”，中共中央和国务院联名下发了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，第一次明确提出了“依法办信访”的原则，尽管仍停留在“党政”系统，但将信访工作纳入法治建设中，这一意义深远。之后，在1986年召开的全国信访工作座谈会上，就这一原则进行了深入研讨，进而对人大常委会的信访工作给予了“它是实施法律监督的一项重要的日常工作”的定位。（6）“信访工作的成熟阶段”，在七届全国人大常委会工作要点中，明确了各级人大信访的受理范围，也明确了人大及其常委会是受理信访的主体。到了1990年12月，通过召开首次全国人大系统信访工作会议，明确了人大信访工作的指导思想，也加强了人大系统之间全国与地方的联系。这一时期，人大信访的地位不但得到进一步确认，而且得到加强。（7）“新时期下的信访工作”，对人大信访而言，可引用吴邦国委员长的讲话：“人大信访工作已是人大依法行使监督权的一项基础性工作。”此时，与人大常委会的监督权相联系，使人大信访工作作为监督“一府两院”的重要手段，已成为人大信访特有的功能和定位。

2.人大信访制度的功能和目的，已由最初的联系群众，扩展到作为开展监督工作的重要内容。查阅历届全国人大常委会的工作报告，有关信访工作的总结性表述发生了如下变化：七届全国人大常委会一次会议上，信访工作是“纠正一些违法现象”的渠道；二次、三次、四次会议上，信访工作是放在“加强同人大代表和人民群众的联系”这一部分来作总结。在八届全国人大一次会议上，信访工作是作为“开展对法律实施的检查，改进监督工作”的一项措施来表述的，接着的二次、三次会议上，对信访工作的总结同于“加强同人民群众的联系”，四次会议上，提出了“通过信访工作……同时也为常委会的立法、监督工作提供了大量信息”。九届全国人大一次会议上，将“加强信访工作制度建设”放在“加强制度建设，促进常委会工作逐步规范化制度化”部分加以总结。同时，九届全国人大二次会议上，进一步提出了“办理人民群众的来信来访……也是国家权力机关接受群众监督的有效形式”。到了十届全国人大常委会，其工作报告都将信访工作放在“关于监督工作”这部分中加以表述。十届全国人大三次会议开始，包括第四、五次会议上，都进一步强调“要加强对来信来访的综合分析，把人民群众反映强烈的热点问题和带有普遍性的问题作为监督工作的重要内容”。由此，人大信访的功能定位也在发生着变化，最主要的就是人大不仅要把重视群众来信来访、做好信访工作视为联系人民群众、了解社情民意的重要渠道，而且要把其作为开展监督工作的重要内容。

四、完善与人大信访制度相关的法律、政策依据的几点建议

综上可知，从法律、政策依据上看，信访制度尚处于迈入法治国家的过渡阶段，并未真正成为法律层面的制度。为此，笔者有以下三点建议：

一是健全法律体系，使信访制度法制化。关于这一点，有学者提出了三种模式：第一种，制定信访法，提高信访立法的层级和阶位，并进而效仿法院两审终审制，确定信访终结制，将其纳入法制化轨道。第二种，修改现行的国务院信访条例，通过加强信访机构的权力，扩大调整范围，全面规范我国信访工作。第三种，具体制度的改革，比如建立联席会议制度，处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件。

笔者认为，在《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》中，对新时期信访工作的目标任务，提出了“推进信访工作的制度化、规范化和法制化”。法制化，即是要有法律制度的支撑和配套。因此，由全国人大常委会适时制定信访法，明确信访机构的法定职权与地位，是法制化的必然趋势。鉴于国务院信访条例有其制定主体的局限性，若要通过修改这一行政法规实现调整范围扩大至人大、法院、检察院，已超出行政机关的职权范围，似有违立法法的规定，而单纯加强信访机构的权力，会使原本已经浓重化的信访权力的行政化运作更趋强化，不利于人大信访功能的体现和发挥。至于第三种，因其不具备体系化、制度化，所以只能作为补充手段，而非理想的模式。

二是加强具有人大信访特色的程序性规定。比如：根据监督法的规定，人大信访是人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告议题的六个来源之一，此即明确了人大信访制度在常委会履行监督职责中的重要作用。但这一重要作用却缺乏程序性和制度性的配套规定，尤其是在地方立法层面上。由此，这一缺陷在事实上阻碍了人大信访在常委会履行监督职能中的作用的发挥。又比如：与程序相关的“组织听证”、“调查权”、“建议权”等，它们启动的条件、需要经过的法定程序以及具备何种效力等问题，在现有的法律、法规中都缺乏明确规定，这些不足之处，需要立法予以加强。

三是明确人大信访的功能定位，使其于法有据，减少多样性，突出重点。实践中，人大信访工作的功能定位具有多样性，包含了密切联系群众、监督“一府两院”、化解社会矛盾、反映社情民意、维护社会稳定、给予权利救济等等。但这些功能定位中，有明确法律依据的，主要还是密切联系群众和监督“一府两院”。这在宪法、地方组织法、监督法以及前述的关于历届中央文件及全国人大常委会工作报告中有关信访工作的表述评价中可有证明。与此同时，从机构的职能设置与权力配套上看，信访机构并不具有行政、司法的职能和权力，也没有独立处理问题的权限，甚至也不是单独序列的国家机构，因而，赋予其过多的功能定位，只能带来“责重权轻”“不堪重负”的结果，不但错误地抬高了百姓的预期值，而且使这一制度的良好运行缺乏可行性保障，最终导致工作机制低效，国家公信力受损。因此，人大信访作为常委会履行职责的重要途径，其功能定位应主要体现在“密切联系群众”和“监督人民政府、人民法院和人民检察院”上。

注释：

[1]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版。

[2]《中央人民政府法令汇编》，人民出版社1953年版。

[3]邹伯钧：《邓小平信访观探微》，载《当代秘书》2001年第10期。

[4][5][6][7][8][9][10][11]刁杰成著：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第101、173、191、228、257、234、270、319页。

[12]狄济洪：《联系群众 反映民意——全国人大信访工作回顾》。