城市低保制度运行中存在的问题及对策

吴彬

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

城市低保制度运行中存在的问题及对策

吴彬

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

自1993年创立以来，我国城市低保制度不断发展完善，取得了较大成果，但在其运行过程中仍存在一些问题，如申请对象资格审核难，保障资金来源单一，监督机制不健全，缺乏与就业保障制度的衔接等。为解决以上问题，要健全资格审核机制，拓宽资金筹集渠道，完善监督机制，加强促进就业的功能。

城市居民；最低生活保障制度；运行；问题；对策

一、城市低保制度运行的现状

自1993年上海创立城市居民最低生活保障制度 （以下简称城市低保制度）以来，该制度在我国得到迅速发展。根据 《2009年民政事业发展统计报告》数据，2009年底，全国共有1141.1万户、2345.6万城市低保对象。其中：在职人员79万人，占总人数的3.4%；灵活就业人员432.2万人，占总人数的18.4%；老年人333.5万人，占总人数的14.2%；登记失业人员 510.2万人，占总人数的21.8%；未登记失业人员410.9万人，占总人数的17.5%；在校生369.1万人，占总人数的15.7%；其他未成年人210.7万人，占总人数的9.0%。

2009年，全国各级财政共支出城市低保资金482.1亿元，比上年增长22.5%，其中中央财政补助资金为359.1亿元，占全部支出资金的74.5%。2009年全国城市低保平均标准为227.75元，比上年提高10.9%；全国城市低保月人均保障水平为172元，比上年提高19.7%。

以上数据表明，经过十几年的发展，我国城市低保制度已形成了较为完备的制度体系，作为社会保障体系中的“最后一道安全网”，它在保护城市弱势群体、解决贫困问题以及维护社会公平和稳定等方面发挥了重要作用。

二、城市低保制度运行中存在的问题

（一）申请对象资格审核难

从经济条件认定看，对低保申请对象的审核，最重要的是家庭财产调查，该调查包括三项内容：一是该户是否有拥有价值超过3000元以上的非生活必需的高档消费品；二是金银首饰折合现金和有价证券、银行存款、现金累计是否达到1200元以上；三是日常生活消费是否明显高于本市居民基本生活水平。调查方式主要包括入户调查、邻里访问以及信函索证三种。显然这一规定过于笼统，不仅未对“非生活必需的高档消费品”和“明显高于本市居民基本生活消费水平的消费”这两个概念做详细界定，而且未具体设定实物财产的价值折算标准，致使该调查缺乏可操作性。

从身份认定上看，《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）第二条是规定 “持有非农业户口的城市居民”，即只要审核申请对象所持有的户口是否是非农业户口。该规定给低保资格审核带来了两方面的困难：一方面，随着我国户籍制度改革的推进，很多地方已经逐步取消了农业和非农业户口的划分，在这些地方，很难从居民的户口来分辨其是农村居民还是城市居民；另一方面，由于我国城乡人口流动加快，户口情况比较复杂，人户分离现象比较严重，而低保工作者必须走访申请人的家庭以了解其具体生活情况，若申请者人户分离较远，则不利于低保资格审核工作的正常开展。

从家庭成员认定上看，《条例》第二条规定必须是“共同生活的家庭成员”，一般认为应以户口登记为准。但实际生活中的情况千差万别，有的是同一户口的家庭成员并不共同生活，比如外出打工、上学人员等；有的是非同一户口但共同生活的家庭成员，如未迁户口的夫妻、将孩子户口挂靠在别人家、农业户口与非农业户口混居等；还有的是非同一户口、不共同生活，却属于家庭成员，如外地读书、服兵役和服刑人员等。［1］这些情况都给家庭成员审核带来了较大困难。

（二）保障资金来源单一

《条例》第五条规定：“城市最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。”这一规定虽然明确了低保资金的来源，但同时也造成低保资金来源单一、对政府财政投入依赖性过强的问题。2009年的城市低保财政支出中，中央财政约占75%，这部分资金是完全有保证的，但另外约25%的筹资额给许多地方政府带来了较大的财政负担，尤其在财政状况较差的欠发达地区，这些地区往往贫困人口较多、对低保资金需求较大，而地方政府通常难以满足低保运行的资金需求，资金不足严重阻碍了当地低保工作的顺利开展。

（三）监督机制不健全

我国低保制度实行动态管理，即当家庭收入低于当地最低生活保障线时，将其纳入低保，提供相应待遇；当家庭收入发生变化时，相应调整补贴额；当家庭收入高于当地最低生活保障线时，令其退出低保。在认定收入状况时，主要采取由申请人出示收入证明、民政工作人员入户调查和向邻居取证等方式。实际工作中常常会出现低保对象瞒报、少报个人和家庭收入的情况，主要包括：对不易核实的隐性就业、隐性收入和隐性财产隐瞒不报；利用人户分离逃避入户调查；某些单位为了维护员工利益故意隐瞒实情等。［2］

（四）缺乏与就业保障制度的衔接

低保群体具有文化较低、年龄较大、劳动技能较弱的特点，其中大部分人的文化程度都是初中或初中以下，文化水平低和缺乏劳动技能限制了其就业范围。随着劳动生产率的进一步提高，他们只能从事商业和服务业中工资较低、流动性较大的工种，这些工作不仅辛苦，而且收入偏低，加上低保对象是以“补差”的方式享受低保待遇，即就业带来工资收入的增加意味着低保救助款的等额减少，这就导致部分人主动放弃工作，转而靠低保为生。可见，解决贫困问题的关键是创造条件让贫困群体重新就业。但从总体上看，我国现行的社会保障制度更侧重于对贫困者的生活保障，相对而言，在以增强其劳动能力、充分有效地使用贫困人群劳动力为主要内容的就业保障方面还比较薄弱。［3］

三、完善城市低保制度的对策

（一）健全资格审核机制

针对低保申请对象资格审核难的问题，我们可以借鉴香港的经验，加强动态管理环节，严格失业登记和求职登记管理，具体可从以下两个方面着手：一方面，要将城市低保制度的实施对象扩大到“全体城市居民”。目前，我国农村已全面建立低保制度，因此，城市低保制度应该将保障对象扩大到“全体城市居民”，这样，两个制度分别指向相应的公民，才能保证所有公民平等享受低保救助权。当然，如果个别城市的低保差异较大，可以对“城市居民”设置居住时间、从业形式和是否拥有农业生产资料等具体界定标准；另一方面，应该建立完善的家庭收入和财产申报制度。申报与声明后由低保工作人员上门核查是两个概念：申报是低保申请人在诚信原则的基础上，向相关工作机构报告其家庭财产和收入情况的一种形式，具有法律意义；声明则是低保申请人正式或非正式的一种报告，只是为低保工作人员核查其家庭收入提供依据。前者以对申请人的信任为基础，后者建立在对低保申请人不信任的基础上。建立家庭收入和财产申报制度有助于树立低保申请人的诚信观念，强化其法律意识，当以一种不诚实的方式申报其家庭收入和财产时,就需要承担相应的法律责任,还有可能受到法律的制裁。

（二）拓宽资金筹集渠道

对于低保资金不足的问题，应在加大财政投入的同时，积极调动社会力量，通过民间组织募捐和社会各界捐献等方式，努力实现资金来源的多元化、综合化。具体措施包括四点：第一，要建立中央财政与地方各级财政合理分摊低保资金的筹资机制，根据不同地区的低保负担、财政状况等因素，合理划分各级财政的筹资比例。对经济相对落后、财政比较困难的地区，中央应酌情增加低保资金投入，同时，省级政府也要加大资金调剂力度，适当向这些地区倾斜。第二，目前我国的个人所得税全额列入地方财政，而且其征缴额远远超过了低保资金的支出额，因此，可以考虑将个人所得税收入的一部分作为低保资金来源。第三，社会捐助也是城镇居民低保资金的来源之一，虽然目前其数额微不足道，但却是社会力量承担贫困人口救助责任的重要体现。第四，充分发挥民间慈善组织的作用和发行专用于低保的福利彩票也可以弥补部分低保资金缺口。［4］

（三）完善低保监督机制

首先，必须加强对低保对象和低保申请者的监督，有效保证政府有限的资源用来帮助那些最需要帮助的人。应该通过定期家访，以社区为单位对低保对象的经济收入、家庭生活状况、就业和再就业情况进行公布，并定期组织有劳动能力却未就业的低保对象参加社区公益活动。其次，应该赋予低保对象和低保申请者更多的话语权，为他们提供监督低保工作、维护自身权利的多种渠道，比如建立投诉热线、接受行政复议和行政诉讼以及提供必要的法律援助等。最后，要建立非政府低保制度社会监督委员会，其成员应以群众团体 （工会、妇联）和社会团体（慈善机构）、社会知名人士（如人大、政协委员）和学术专家为主，该委员会有权接受与低保相关的各种投诉，并进行调查，还可以根据调查结果，对民政部门提出相关改进意见。［5］

（四）加强促进就业的功能

低保制度不能仅仅停留在保障贫困群体的基本生活上，还应考虑如何提高其自我生存能力，尤其是工作能力，促进低保对象稳定就业是解决贫困问题的关键。首先，应在低保制度中融入就业激励机制。例如，考虑按家庭规模调整救助标准；适当提高最低工资标准；适度延长“救助渐退”的期限；在一定标准内保留与低保配套的福利项目；实行一定额度的收入抵扣豁免，以减少隐性收入问题，提高“低保”对象从事非全日制工作的积极性。［6］其次，对有劳动能力的低保对象，应尽量避免以现金方式支付保障待遇，各社区要积极发展社区服务和公共服务，为他们提供临时性就业岗位，将低保救助金转化为推动其工作的劳动津贴。［7］最后，要加大对低保对象的职业培训力度，为其提供种类更多、质量更高、实用性更强的职业技能培训项目，并在政府能力范围内尽量减少他们参加培训的各种费用。对有创业意向的低保对象，应在税收、技术、经营场地和贷款等方面为其提供相应的政策优惠。

［1］刘喜堂.当前我国城市低保存在的突出问题及政策建议［J］.社会保障研究，2009，（4）：55－61.

［2］乔世东.城市低保退出机制中存在的问题及对策研究——以济南市为例［J］.东岳论坛，2009，（10）：34－38.

［3］王俊刚，袁高鹏.城市居民最低生活保障制度的问题与对策分析 ［J］.经济问题，2007，（7）：63－65.

［4］彭爽，叶晓东.论湖北省城镇居民最低生活保障制度的成就、问题与完善［J］.湖北社会科学，2009，（12）：45－48.

［5］河北科技大学课题组.河北省城市低保制度运行中的问题及对策 ［J］.河北学刊，2009，（6）：225－227.

［6］曹艳春.我国城市居民最低生活保障标准动态变迁实证研究［J］.当代财经，2007，（4）：35－40.

［7］李迎生，肖一帆.城市低保制度运行的现实困境与改革的路径选择［J］.江海学刊，2007，（2）：120－126.

责任编辑 杜福洲

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1672－2426（2011）04－0062－02

吴彬（1985－），男，汉族，湖南岳阳人，湘潭大学公共管理学院社会保障专业硕士研究生，研究方向：社会保障理论与实践。