关于批准性法规若干问题的探讨

□ 赵立新

关于批准性法规若干问题的探讨

□ 赵立新

近年来，在地方立法的工作实践中有关“批准性法规”的审议问题争论颇多，其焦点主要集中在两个方面：一是如何审议？是对报批法规的合法性、合理性、可行性、前瞻性进行全面审查，还是只对合法性或合理性进行专项审查？二是审议后的程序处理。对于“批准性法规”程序上是否只有“批准”或“不批准”两种处理方式？如果在审议中发现部分条款的非原则性问题或者立法瑕疵，是直接予以修改还是退回制定机关修改后重新报批？对上述问题，各地的做法并不完全一致，立法工作者的理论认识也并不统一。由此，笔者谈些个人看法，以期抛砖引玉。

现行立法法第六十三条第二款的规定：较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。从这段表述中我们可以得出以下结论：其一，“批准性法规”的制定机关是较大的市的人大及其常委会。何谓“较大的市”，立法法第六十三条第四款做了界定。其二，“批准性法规”的制定原则是根据本市的具体情况和实际需要，与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触。其三，省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规的批准期间是四个月。其四，省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规只对其合法性进行审查。

在上述结论的基础上，我们便可以对争执问题做一下梳理：其一，对较大的市的人大及其常委会报批的地方性法规，省、自治区的人大常委员只审查其合法性，即是否与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触？如果不抵触，就应按期批准。但实践中的确存在这样一个问题：不少地方的人大常委会在审议“批准性法规”时，不仅仅是审查合法性，对法规内容和个别条文的合理性、可操作性、立法技术乃至表述方式都提出了意见，严格说这种做法已偏离了立法法的本意，混淆了法规制定机关和批准机关的不同权限，实际上把批准机关等同于立法主体了。其二，对“批准性法规”的程序处理是否只有“批准”或“不批准”两种方式，笔者的回答是肯定的。既然是报请批准，批准机关的选择方式只能是被动的：批准或是不批准。其三，在审议中如果发现法规部分条款的非原则性问题或是立法瑕疵应如何处理？所谓“非原则性问题或是立法瑕疵”其实不外乎法规的合理性、可操作性、立法技术乃至表述方式等方面的问题，为遵循立法法规定的合法性审查的原则，同时也尊重权力机关组成人员的意见，可以在批准地方性法规的同时，把权力机关组成人员提出的意见和建议以审议意见的方式转给法规制定机关，不过最后是否修改则由制定机关决定，批准机关不宜直接修改。其四，经审查，虽然法规本身合法性没有问题，但其个别条款明显不合理，施行后可能造成一定的社会后果或负面影响。这种情况作为特例，批准机关可对法规暂缓表决，同时把有关意见以书面方式转给制定机关，建议其修改，制定机关修改后重新报批。

（作者单位：吉林省人大财经委）