地方立法中的利益协调问题研究

□ 宋薇薇

地方立法中的利益协调问题研究

□ 宋薇薇

立法的本质是利益调整，其终极目标是实现全民利益的相对均衡。立法过程中的争论、矛盾和各种主张都是某种利益的体现。能否妥善处理好各种利益关系，是立法能否顺利进行、立法后能否顺利实施的关键。对利益协调影响立法的途径、方式以及利弊分析是对立法深层次学术研究内容之一，也是各级立法部门必须面对和值得关注的领域。

与利益协调问题对立法过程实际产生的巨大影响不相适应的是，目前对立法工作尤其是对地方立法工作的关注还是过多地停留在立法程序、立法质量等立法工作的静态表象的分析上，还缺乏对立法行为背后的利益诉求和主张的深入分析与研究。根据地方立法工作的实际情况，借鉴学术研究的相关成果，对地方立法中的利益协调的实际做法和经验教训进行总结，对于更加深刻地认识和分析立法行为，对于真正推动地方立法工作水平的提高具有重要的理论和实践意义。

一、立法与利益协调

利益是法律产生的根源，法律是人们对各种冲突的利益进行评价后制定出来的，法律本质上是政治过程中的一种利益调节机制。利益关系是法的基础，物质利益关系是法的终极基础，法是利益关系的上层建筑。法律作为社会关系的调节器，其本身就是社会利益相冲突的产物，其产生的目的就是消解利益的冲突，使相冲突的利益达到平衡，实现社会的稳定有序。法律在对利益关系的调整过程中表明其自身的价值，展现其旺盛的生命力。法的整个运行过程实际上就是对各种利益进行平衡、选择、取舍并通过权利和义务对这些不同利益进行权限性、规范性调整的过程。

立法是一种集体性的选择与合意的过程，由于存在个体选择的差异，立法结果无法完全符合所有人的心意，因此，在立法过程中各方利益博弈在所难免，每一方都会用不同的方法向立法机关表达诉求，努力使自己的利益在立法中得以实现。在一个多元利益的社会中，利益的冲突和失衡在所难免，立法者的职责，就是要通过立法的价值选择把利益的冲突或者失衡控制在公平正义的范围内，使多元利益结构实现有序化。

立法过程对利益协调的功能主要表现为：一是利益诉求表达功能。指在立法过程中社会利益主体向立法机关表明自己的利益愿望，以期在法律规范中实现自己的利益要求，立法过程为相关利益主体表达自己的愿望和诉求提供了一个渠道，也许有些诉求不属于立法问题或者该立法项目的内容，但在立法过程中的利益诉求表达本身就是一种价值和功能。二是利益冲突消解功能。在立法过程中各种利益诉求在充分表达的同时也在实现着沟通、妥协，最终形成的能够接受的立法解决方案一般是在考虑各方利益要求的基础上妥协后的折衷方案，各方利益主体对最终方案的接受和认可在一定程度上代表着对利益冲突的认可和接受，这样就防止了利益冲突最终走向对抗的严重阶段，在一定程度上实现了利益严重冲突的预防。三是利益协调的固化和确认功能。法律是确定和衡量不同利益的价值尺度，有效调整和保障利益的分配。当体现不同价值的利益发生冲突时，法律选择价值较高的利益优先保护，对有绝对价值的利益，严格禁止侵犯；最后根据主体行为实现的利益价值等级的不同，对合法行为采取或赞同、或鼓励、或认可的态度；对违法行为则规定不同种类的制裁方式。通过公平立法，将利益划分为不同层次，固定在不同效力等级的法律及规范性法律文件中，或者在同一法律文件中按利益价值的不同将其置于不同的位次，从而形成利益关系的有序格局，从而形成对利益协调结果的固化和确认。

麦迪逊曾经说过：“管理各种各样、互不兼容的利益团体，是现代立法的主要任务。”因此，可以说立法的核心问题在于全面、正确地认识各种利益，在于对各种利益的协调、维护、促进或者限制、取缔。立法机构必须为不同利益主体提供一个博弈的平台，让其能够有机会充分参与博弈，立法者又必须相对超然，在利害相关人、专家意见、一般民意之间寻求与维持平衡，并考虑到理性、正义这些普遍原则，然后确保不同的利益得以平等且真实地表达、博弈、整合，进而在可接受的妥协和平衡基础上形成与多数强权或者多数暴政迥然不同的多数意志。

作为民主法治运行载体的立法机关，其在立法过程中所依循的程序首先是承认并尊重利益的千差万别，而实现利益博弈的前提是让公民参与立法，充分表达利益诉求。因此从立法的全过程看，应有保障政治国家与市民社会的良性互动的制度规范，可接受的立法过程必须保证社会成员利益的充分表达和立法者对这些利益的充分关切。

二、地方立法中的利益协调问题

改革开放以来，我国经济社会发展迅速，社会结构和分层发生了巨大变化，尤其是随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，利益分化和重新组合的趋势愈发明显，社会发展变化带来的各种利益之间的冲突、融合等正在深度显现。利益分化和冲突协调在立法中愈发明显地显示出来，在立法过程中处理局部利益与整体利益、长远利益与近期利益、个人利益与社会利益、部门利益与全局利益的难度正在逐渐加大，平等主体之间利益的平衡和协调成为立法新的难点。地方立法中的利益协调问题及其发展变化，是与我国经济社会发展进程及利益分化的进程密切相关的。

（一）我国社会利益结构变化的主要表现

近30年来，我国社会利益结构发生急剧变化，利益表达意识和方式也在发生根本性的转变，主要体现在以下几个方面：

1.社会利益主体多元化，利益源泉多元化。社会转型在一定程度上就是社会经济、政治、文化资源的重新调整和分配,即利益的分化和重组。经济成分的多元化必然产生多元化的利益主体。现有利益主体可以从纵向和横向两个方面划分。纵向利益主体主要有中央政府、地方政府、经济主管部门、企业、个人。横向利益主体主要有四个不同的阶层：特殊受益阶层，即新富阶层或者暴富阶层；普通受益阶层，诸如农民、工人、知识分子、干部等，他们是最主要的社会基础；相对被剥夺阶层，如下岗职工；绝对被剥夺阶层，指生活在绝对贫困线下的人群。利益主体的多元分化源于利益源泉的多元化。由于实行市场经济，多种经济成分并存，已经改变了过去只有公有制这个唯一的利益源泉状况，而形成了多种利益源泉。在利益不断分化的状态下，利益单元呈现个体化趋势，社会的利益单元迅速由国家和集体缩小到家庭和个人，人们原来在利益关系上的整体联系迅速地崩解为无数小个碎片。

2.利益意识开始觉醒。利益意识觉醒是利益结构变化的内在动力和实际开端。利益意识的觉醒，使人们产生了利益饥渴现象，导致社会利益关系的一系列重大变化。尤其是人们在重视经济利益的同时,开始重视对政治利益和文化利益的主动诉求，关注自我利益的意识越来越强，越来越重视利益与政治(政策)之间的关系。利益意识从物质利益、精神文化利益向政治利益的转向，对立法、公共政策提出了更高的要求。

3.在利益表达的愿望和方式上发生了急速进步。利益的分化形成了不同的利益现状,社会群体利益表达的方式和渠道也逐渐多元化，不同阶层所要表达的重点和关注的中心明显有所区分。利益表达理性化和非理性化心态倾向并存和交替，转型时期人治和法治同在、官本位政治和民本位政治同在、计划经济遗留与市场调节同在、讲效率而忽视公平和讲公平无法获得效率同在、合理分配与致富和不合理分配与暴富同在、传统的封建思想影响和对现代民主的向往同在。复杂的社会格局导致了复杂的利益结构和复杂的社会心态，因而人们在进行利益表达时在心态上也是相当复杂的，导致利益表达过程中理性化和非理性化倾向同时存在和相互交替。

4.利益表达的政治效能感增强。我国公民利益表达的政治效能感正在不断增强。首先,政治环境的宽容程度、民主程度、公正程度和平等程度在不断提高,个人具有了更为自由的活动空间；其次,长时期的改革也使人们心理承受能力不断增强,在利益表达目标的确定上,追求所能达到的基本满意状态成为普遍共识；再次，随着中国政治民主和政治参与的发展,很多公民的政治实践经验得到了丰富。选择何种渠道能最方便、最快捷和最有效地实现目标而不使自己的表达成为无效表达,许多公民和社会群体在实践中已经有了较为明确的意识和认识。

（二）不同时期地方立法中利益协调的主要内容

利益结构的多元化和利益表达的变化是逐步显现和深化的，相应地带来不同时期地方立法中利益协调问题的主要方面存在不同表现形式。大体上可以分为几个阶段：

1.在改革开放初期计划经济体制下，社会利益高度集中，国家掌握社会的主要财富，政府主导社会利益的分配，国家利益、集体利益、社会公共利益是社会利益的主导方面，公民个体利益依附于单位，依赖于政府的统一分配，社会发展活力不足。因此，此时立法的主要目的是为加强行政管制，强化政府管理的权力，公民个体利益微不足道，利益划分不明显，当时立法的主要矛盾是加强管制，强化政府的行政管理权限。这从过去地方立法几乎所有的立法题目都带有“管理”二字可以看出，但当时这并没有成为人们批评立法的主要理由。

2.20世纪90年代开始，我国开始建设社会主义市场经济体制，经济社会发展迈进一个新阶段，相应的法制建设和立法工作也向适应社会主义市场经济体制要求的方向转变。党的十四大报告提出，“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”按照建立社会主义市场经济法律体系的要求，国家和地方加快了立法步伐。经济发展、社会调控要求放松政府管制，这与政府部门长期以来形成的掌管一切的惯性产生冲突。此时政府部门的管理权限开始带来巨大的经济利益，部门利益成为地方立法中的突出问题。政府部门提出的法规草案中大量设置许可、审批、收费、处罚的规定，强化部门权力，减少自己责任，这成为人们批评立法的主要方面。同时，随着经济发展状况成为衡量地方政绩的主要标准，地方保护、区域壁垒成为建立全国统一市场体系的主要障碍，不少地方保护措施以地方立法的形式得到固化。比如在法规、规章中设置针对外地产品销售的限制，针对外地主体设置特殊许可，政府采购、公务开支严格限定于本地产品等内容。国务院多次下文要求打破地区分割和封锁，2001年4月21日国务院还颁布了《禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》。这一现象直到中国加入世界贸易组织后，按照世界贸易组织规则要求集中清理有关法规、文件，以及随着对外开放合作的深化，才得到明显缓解。

3.进入新世纪以来，随着利益分化的日趋明朗，随着中国特色社会主义法律体系的逐步建立和完善，立法过程逐步公开、民主化，在地方立法中虽然部门利益问题、地区保护仍有所表现，但已不再是主导方面。由于行政处罚法、行政许可法等法律对地方立法权限的约束明显增强，同时伴随着法治的深入人心，行政管理体制改革的深入推进，法治政府的全面加强，虽然地方立法仍然是部门起草为主，但片面地强调部门利益问题已不如过去突出，而更多表现为通过立法推动某一方面工作的要求，有时缺乏对地方整体发展趋势的考虑。

随着构建和谐社会、社会主义民主政治建设等的推进，人民群众权利意识、法治意识、民主意识的觉醒和不断提高，在地方立法中平等主体间利益的协调、强势群体对弱势群体利益的侵害、社会公共利益与少数人利益的保护等成为当前地方立法中面临的重要课题，并屡屡成为立法中的焦点和难点问题。比如道路交通安全法立法中机动车与行人的民事责任划分问题，限制燃放烟花爆竹的立法中燃放者与反对者之间的关系处理等是典型的平等主体间的利益协调问题；比如土地立法中征地行为对被征地农民权益的侵害，房屋拆迁立法中拆迁企业与被拆迁人之间的关系，物业管理立法中物业企业与业主的关系等都涉及弱势群体利益的保护；比如环境保护立法中，水源地核心保护区农民的发展受到严格限制，那么就需要对这部分少数人的权益给予特殊保护，才能实现实质的公平。在这些立法中，利益博弈的主体可能是法律意义上平等的当事人，不再是政府与管理相对人之间的关系，不再是简单的政府如何管理的问题，而是需要在立法过程中构建科学合理的利益表达、协调机制，并在法律框架内形成妥善的利益平衡结果和特殊情况下的利益补偿机制。

（三）地方立法在利益协调方面的不足

近年来，地方立法机关在推进科学立法、民主立法方面迈出了重要步伐，立法的透明度、公开化、民主化显著增强，社会公众参与立法途径明显拓宽，通过公开立法规划、立法计划和法律法规草案征求意见，召开立法听证会、座谈会，公民旁听，问卷调查等形式，广大人民群众能够积极有效地参与立法活动，立法的社会参与面不断扩大，人民群众有了众多的利益表达渠道，社会公众意志在立法中得到了重视。同时通过立法规划、计划、立项论证、起草、审议、评估等机制的完善以及专家参与立法、建立专家咨询制度等形式，立法的科学化水平也有了明显提高。应当说立法中利益表达、协调机制的基本框架已经初步构建起来，在一些立法项目中不同利益的平衡和协调得到了相对较好地处理。

当前，与民众参与立法的愿望、利益诉求的强烈期望、利益结构的复杂矛盾相比，地方立法在利益表达、协调方面还存在明显不足，突出表现在三个方面：

1.利益诉求表达的隐形化

目前，虽然民主立法大大推进，但是立法过程的公开、透明度还难以完全适应社会的需求，社会公众了解和参与立法过程的程度还不够。由于立法过程还不够完全公开，导致立法过程的利益表达和诉求活动很多处于隐形状态中，利益主体的活动被隐藏在立法的表面程序之下，以非正式的方式发挥作用。比如关于限制燃放烟花爆竹的规定，除了支持限放者和反对限放者两方在精神文化需求、安宁权利等相对立的观点和要求之外，此项立法中潜在的最大受益群体是烟花制造者和销售者，放开限制的时间、地域范围和销售方式、管理方式的变化对这部分群体的经济利益具有直接的影响。但是，他们往往只在内部讨论会上提出意见或者通过烟花销售监管部门的渠道反映自己的意见，并且这种意见被采纳的程度往往高于一般公众的意见，但在公开讨论、媒体报道以及立法听证会上，他们却是没有公开出现，很多人可能也不知道他们在立法中发挥的作用和影响力。又如关于禁止吸烟的立法中，也不仅仅是吸烟者与不吸烟者的对立，还存在烟草生产者与销售者的利益问题，但在立法讨论中，这部分群体也不是焦点所在。由于部分利益主体的隐形，导致与之相对的利益群体难以实现正面的辩论和沟通，难以达成真正妥协，形成更为稳妥的公平方案。

2.强势群体与弱势群体在利益表达和影响立法的能力上存在明显差距，弱势群体利益保护存在困难

随着社会利益群体的分化，我国已经在事实上形成了强势利益群体与弱势利益群体的划分。目前，强势利益群体在经济、政治地位和社会舆论控制能力都明显超过弱势利益群体。在一些立法中，他们会争权夺利，拼命维护自己的利益。在某些领域，他们在享受着垄断利润的同时又通过法律上的便利保护自己的利益，限制着同类事业的发展。“银行加证保、两电加烟草、两油加外贸、扫地的也不少”的民谣辛辣地讽刺着这种不合理的现象。又如房地产开发企业每每就房价、地价等问题的发言不断在舆论中引起轩然大波，但依然难以改变房价的现实。由于我国经济法律制度的不完善，垄断性行业及其主管部门制订的规章和惯例都在事实上发挥着法律的调整作用，在制定新的法律、法规时有时只能默认现实或者照搬某些规定。与此相对应的是，绝大多数处于社会较低层次的利益群体还缺乏代表组织和代言人，他们没有自己的利益诉求渠道，尤其是近年来处境越来越艰难的农民、下岗工人，以及被称为边缘人的“闲散人群”，他们才是立法和政府决策过程中需要予以特别关注的对象。但是，在很多情况下，他们几乎成为改革开放的牺牲品，在媒体上缺少他们的意见和声音，在代表机构里缺乏代言人，在涉及其利益时缺乏有效的意志表达渠道，导致在一些立法中利益得不到有效保护。

3.政府、立法机关进行利益协调的意识和能力不足

无论是政府还是作为立法机关的人大及其常委会，还没有完全适应立法过程中利益表达和沟通协调带来的挑战，在很大程度上靠过往的惯性维系立法的运作。无论是立法的理论、制度还是实践，对于多元利益博弈及其均衡都缺乏足够的重视，立法过程中表现出积极的职权主义倾向，立法还被视为国家为公共利益进行制度设计的过程，立法者是否立法、如何立法单方面取决于立法机关的决策和领导者的决心。立法机关的实际操作模式还是过去的完全包办式，从立法规划、立法计划的确定，到法案的起草、提案、审议等各个阶段的活动，基本上都在国家机关的层面内封闭运行，立法机关还不善于或者不愿意面对不同群体的利益诉求。现有的立法公开也基本属于单方面“施舍性”的给予，缺乏双向沟通机制，决策过程不透明。而在具体问题的解决上，还缺乏妥协妥善处理的能力，在一些问题的决策上有时依然存在非此即彼的极端化处理，缺乏利益补偿机制。对于一些平等主体之间的利益协调，本应当通过主体自我协商、基层自治等方式进行协调处理，但由于缺乏社会自治的氛围和基础，最终以行政权力的强制介入和行政处理作为解决方式，但实施效果最终证明这种方式是无效的。

（四）关于利益集团对立法的影响

利益集团是西方国家政治学、立法学的重要研究对象。利益集团是指具有特殊利益要求和政治主张的人们为了维护自己的利益和主张而以压力方式影响政策、法案的制定、修订和实施的政治性社会团体。当一个集团确定了自己的要求后，就要把这种特殊的要求传达到政策中心，对公共政策的制定和立法过程施加影响。利益集团对立法过程施加影响，本质上是为了实现和维护本集团的利益。

利益集团对立法的影响在客观上有一定的积极作用：一是有利于增进团体成员的利益。利益集团是团体成员利益的综合体现，集团利益的实现同时也是团体成员利益要求的完成。二是有利于利益综合与利益表达，帮助立法机关提出需要立法决策的问题。人们通过利益集团将利益诉求加以聚合，并以集体意志的形式向政府决策系统反映，就可以有效地使自己的利益在决策中得到体现。三是有利于扩大决策系统的信息输入，降低决策机构收集信息的成本。利益集团会向立法机关提供各种信息资料来影响决策过程，从而扩大了决策系统信息输入量，大大降低政府决策机构在信息采集上的成本。四是便于协调各方利益，缓和各种矛盾。各利益集团对自己的利益诉求进行充分的表达和博弈，立法机关可以根据各方提供的信息及所表达的利益要求，统筹兼顾、平衡协调各方利益，在各个利害相互冲突的集团之间调和取得一致意见，确保立法结果的可接受性。

但是，随着利益集团的发展壮大，它对立法过程的影响同时可能呈现消极的一面：一是误导决策。利益集团为了追求私利，所提供给决策者的资讯难免会有偏见，易对决策者起误导作用；同时，利益集团的作用常常使决策程序过分分割，缺乏统一性、系统性，而使决策者无法充分顾及整个目标。二是利益集团阻碍正常立法活动。利益集团为达到自己的目的常采用各种合法手段对立法进行抵制、阻挠、拖延，甚至否定。三是损害公共利益。由于少数集团过分强大，它们成员众多、资金雄厚、与决策者关系密切，其他集团无法与之相比，这使平等竞争成为虚有。而且利益集团所反映的民情仅为团体成员或集团领导阶层的意见，有时甚至与公众的意见相悖。四是利益集团直接导致金钱政治。有些利益集团实际上已经变相地转为政治工具。更有甚者与政客勾结危害政治民主，使利益集团蜕化为仅为了少数既得利益分子向政府人员传达旨意的工具。

经过30多年的改革开放，我国现阶段社会利益格局发生了重大变化，原有的处于静止、孤立状态的一些社会阶层和组织正逐渐活跃起来并成为一部分人的利益代言人，它们也在通过不同的方式和形式发挥自己的影响和作用。我国社会中正在发生的利益格局的重大变动，与西方国家立法集团在本质、作用方向、影响方式等方面上都存在诸多相同之处，因此，用利益集团的有关理论来研究中国的社会问题同样适用而且可能很容易说明问题。但是，从组织程度、成员稳定性、集团意识、行为方式、作用能力等方面考虑，我国目前并不存在严格意义上的、如西方国家那样规范的政治性利益集团，但可以说已经产生和分化出大量的利益群体和阶层。

现阶段利益群体之所以尚未形成利益集团，在于以下几个因素的影响和制约：一是由于自身集团意识的欠缺，它们大多缺乏合作的自觉意识；二是我们长期以来的社会和政治环境还不太允许成规模的集体行动，比如对游行示威、罢工、结社等行为都是在事实上禁止的；三是由于改革正在进行，利益的分化还在不断发展和深化，人们的利益需求还不太固定，个人在社会中所处的位置处在快速而又激烈的变动之中，他们也无暇仔细考虑自己所处的这个群体到底是应该追求什么样的目标。因此，利益集团在我国还是一个尚未成熟的社会和政治现象。但是这些利益群体和阶层已经具备了利益集团的某些性质。在这种情况下，只要具备有利于其发挥作用的适宜环境，利益集团现象就会应运而生。

作为立法机关，应当重视利益群体分化和进一步的发展趋势，同时更要重视对立法可能带来的不利影响，从制度、机制上作出相应的安排，削弱可能的危害。我们认为，除了增加立法公开化、民主化程度，建立健全立法的利益协调机制以外，针对类似利益集团的影响，重点要把握好两个方面：一是，在立法过程中，在各种利益群体都努力发挥作用的前提下政府和立法机关必须正确定位，保持一个相对中立的地位，具有一定的前瞻性，能够从长远出发协调各派利益，使各种利益得到和谐共处，然后以其为基础制订规则，成为仲裁者，而绝不能将参赛者与仲裁者的职责一并承担。立法机关不能代替社会作出抉择，否则社会发展过程中出现的所有责任和社会反弹都会集中到政府身上，政府就难以充分协调利益群体之间的利益摩擦和冲突，并且很可能会陷入其中难以自拔。二是，给予社会公众畅通的利益诉求表达渠道，应当着力促进普通民众和弱势利益群体的组织化，并赋予代表其利益的中介性团体组织以法律上更高的地位和决策中更多的发言权。对于没有组织起来的或无法组织起来的群体，政府应当有意识地扶植和支持，予以特殊照顾。

三、处理好地方立法中利益协调问题

多元利益的博弈和协调是现代民主政治的正常现象。在现代民主社会，在立法过程中应当通过正式长效的程序设计，保障公民的立法参与和利益表达，构筑博弈平台以实现充分的利益协调与整合，完善立法过程中的利益表达与整合机制。

立法中处理好利益协调应当坚持以下基本原则：一是自由原则。立法是集中人民意志的过程，立法所要分配的利益涉及全体人民或者部分人民，应当认真听取他们的意见和建议，尊重他们选择自己利益的方式和结果，变立法为民做主为由民做主，保障人民意志得以充分自由表达。二是兼顾原则。当不同利益处于一定的矛盾时，立法者的价值选择应当兼顾利益分配所涉及的各个方面，尽管其中应当有轻重、主次、先后之别，但都应当对各种利益给予合理的兼顾。三是公平正义原则。立法机关应当在立法协调过程中做到公平，既维护形式的公平，也维护结果的公平。四是必要的差别原则。在立法过程中，如果确有充分而必要的理由，也可以适用差别对待原则，在保证最大多数人利益的同时，对利益受损的一方给予适当的特殊救济和照顾。

地方立法由于更加直接地面对人民群众，更加具体地引导、规范和保障人民群众的行为，对地方经济社会发展的作用更加直接，因此应当更加慎重地处理好利益协调问题。在当前社会发展条件下，按照构建社会主义和谐社会的要求，在逐步推进社会主义民主政治建设的背景下，处理好立法中的利益协调问题，关键是要进一步推进地方立法程序的民主化，提高立法过程的透明、公开程度，提高立法决策的科学性与民主性。只有通过科学、民主的立法讨论过程和决策过程，才能使利益衡量的结果得到社会认可，才能有利于社会公众的遵守和执行。

根据对地方立法中立法协调问题的分析和研究，还应当重点从以下方面进行努力：

1.在立法内容和价值取向上，在保护最广大人民群众利益的同时，通过合适的方式和具体的措施安排实现对少数人利益的保障，不能简单地以多数通过为立法的唯一要求，要注意避免以牺牲部分人利益为代价实现对多数人利益的强化。在法规中要增加对公权力的程序制约，明确具体职责，细化监督程序，增加违法行为的法律责任规定，减少对公民、法人和其他组织合法权益可能的侵害。

2.在立法程序和工作方式上，要通过改革法规起草方式，通过委托起草、联合起草、地方人大常委会自行起草等方式，扩大法规草案来源；在起草过程中增加公开透明程序，从源头上限制消除部门利益的不利影响。

要建立完善的立法信息公开制度。立法信息公开一方面可以减少民众参与立法的信息收集成本，提高民众参与立法的热情；另一方面，也可以使民众有效地监督政府部门在整个立法中的行为，对各部门在立法中的自利行为有遏制作用。

要进一步推进民主立法，扩大公民参与立法的渠道。在地方立法征求意见过程中，注意发挥利益群体及其代言人的作用，重点关注在当前社会条件下属于弱势的利益群体的表达意见的途径的有效性问题，要通过修改有关法律法规、完善立法程序，充分发挥其代言组织的作用。要加大扶持与促进力度，不断培育、壮大社会团体、行业组织的力量。

3.进一步增强政府、立法机关对利益的整合能力。个人或者团体的利益和意见表达与公共意志的形成是两回事。从个人意见到公众意见是政府整合功能的体现，形成国家意志，是立法机关职能的体现。政府和立法机关要对各种利益进行中立性的分辨，政府要善于区分政治利益与法律利益、公共利益与私人利益、真利益和假利益。“兼听则明，偏听则暗”则最简约地表达了沟通程序的功能。立法过程中宽容地吸纳不同利益主体的意见，使其沿着正当的程序轨道运作，既是立法机关义不容辞的责任，也是社会管理水平高低的标志。

4.进一步完善代表结构，提高代表的民意代言能力，改善立法审议程序，建立立法审议中的辩论机制，使各种利益诉求在法定立法审议过程中得到体现和解决。

5.在立法过程中注意发挥新闻媒体的宣传和引导作用，使立法过程得到社会关注，使未能有效发掘的利益诉求得到充分表达，为法律法规的顺利实施打下坚实的基础，同时还要注意把握新闻宣传的规律和界限，防止立法受到新闻媒体的不正确引导和牵制。

[1]李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年5月第1版。

[2]于兆波：《立法决策论》，北京大学出版社2005年3月第1版。

[3]张舫：《利益冲突中的和谐》，载《国家行政学院学报》2008年第4期。

[4]徐增辉：《和谐社会与公共政策利益协调机制研究》，载《改革与战略》2008年第3期。

[5]朱未易：《中国社会阶层利益冲突的法律调整机制》，载《江苏社会科学》2008年第4期。

（作者单位：北京市人大常委会研究室）