中国改革在宏观层面上要有整体推进方案——访国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河

●本刊特约记者 李钟岳

中国改革在宏观层面上要有整体推进方案
——访国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河

●本刊特约记者 李钟岳

一、中央提出“更加重视改革顶层设计和总体规划”的深刻内涵

记者：马院长，您好！关于我国今后的改革规划，“十二五”规划建议中有一段重要论述：“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”其中，“改革顶层设计”的提法很值得我们注意，而且，我们还注意到，在党的十七届五中全会之后举行的中央经济工作会议中进一步提出“加强改革顶层设计”。那么，“顶层设计”这个新提法中蕴涵着怎样的深刻含义？

马晓河：这段论述集中体现了我们党和政府对改革的总体认识和整体规划，是指导我国今后改革的一个总的指导方针。“顶层设计”这个概念本是系统科学中的一个用语，指用系统、全面的视角，审视系统建设中涉及的各个方面、各个层次和要素之间的关系，实现统筹、协调发展的目的。“十二五”规划建议和中央经济工作会议中提出的“顶层设计”，其具体含义是指下一步中国改革再也不能像过去那样由下层发动上层认可，必须更多地依赖由上层主导推动，即要实现“由下而上”到“由上而下”的转变；改革也不能像过去那样“摸着石头过河”，必须在高层有整体设计方案和总体规划、基本方向、最终目标；改革也不能像过去那样仅从经济体制入手，必须实行政治体制、经济体制、社会管理体制等各方面改革的联动，实行国内改革与对外进一步开放相结合。

二、改革开放以来有三大制度创新，解决了两个群体的问题，从而改变了中国的面貌

记者：那么，中央经济工作会议中为什么要特别强调“加强改革顶层设计”呢？

马晓河：让我们先来回顾一下中国过去30多年改革走过的历程。中国在过去30多年里发生了翻天覆地的变化，最根本的原因是进行了改革开放，没有改革开放就没有中国的今天。改革开放本身就是一种制度创新。改革开放以来有三大制度创新改变了中国面貌，这三大制度创新是：产权制度改革、吏制改革、对外开放。这三大制度的核心是解决了两个群体的问题：第一个解决了弱势群体或者说是穷人的吃饭问题，第二是解决了精英的出路问题。具体来说：

第一，产权制度改革。中国产权制度改革一开始是在农村率先开始的，实行家庭联产承包经营制。于是，同样的田地、同样的基础设施、同样的人，但由于制度不一样，粮食产量就上来了，大家就有饭吃了。产权制度改革随后又在城市推进。1985年之后工厂也开始实施承包制，开始实行计件工资制度，随后又搞股份制改造，同时允许、鼓励支持民营企业发展，等等，使城市的许多民营企业、股份制企业发展起来，工人有工作，也就有饭吃。农村家庭联产承包制、工厂承包制的推进，使得广大的弱势群体有饭吃、有业就、有收入，解决了基本生活问题。

第二，吏制改革。人事制度改革在过去叫“吏制改革”。改革开放以后，我们党在“吏制改革”方面主要做了三件事。一是恢复高考，让千万知青通过公平考试走入国家的政体里去，改变自己的命运。这些大学毕业生进入到各个岗位，给中国奠定了牢靠的人力资本基础，保证了后来中国的繁荣发展。二是为老干部平反昭雪，充分发挥他们的余热。三是建立了干部轮替制度。轮替制度给了年轻人更多的机会，保证了体制的生机。

第三，实行全面对外开放，推行外向型发展战略。通过对外开放，中国引进了资本、技术和管理，使得中国经济由过去完全封闭的状态纳入到世界体系里去，中国的观念、政策制度、产业体系都改变了。通过对外开放和发展对外贸易，使得中国从过去的资金短缺、贸易赤字“双缺口”变成了“双剩余”。

以上三大举措，解决了穷人和精英这两个群体的问题，让这两个群体各自都有事情干，经济取得了飞速发展，社会也就稳定了。

但是我们必须看到，过去30多年中国改革虽然取得了巨大成功，使得中国从低收入国家跨入中等收入国家行列，变成了一个经济大国，经济总量超过日本成为世界第二，但是这种改革具有明显的阶段性和群体性，它是渐进式的改革，是从下到上、先易后难的改革。改革开放初期，由于从基层率先发动改革，工人、农民优先获益，所以他们支持改革。但是进入到20世纪90年代以后，随着改革从生产领域转到流通领域，从经济领域转到社会领域，从一般部门向垄断部门和公共权力部门推进，改革的受益群体开始从农民、工人转向了精英群体。而且，随着时间的推移，改革越深入，精英群体从改革中获得的利益越多，农民、工人则被“边缘化”，获得的利益非常少。因为他们没有掌握公共权力，也没有掌握公共资源。在这种情况下，过去的改革方式继续推进就遇到困难。原因有两方面：一是随着信息化、市场化的深入发展，老百姓素质提高以后要求公平分享改革发展的成果。二是改革走到今天，我们需要从下到上推进的改革领域已经越来越少，需要从上到下推进的改革领域越来越多，而且大多都涉及上层建筑的整体改革，风险大、成本高，牵一发动全身，但不改又不行。改革走到今天，特别需要处理好几个关系。比如，党政关系，中央政府与地方政府关系，政府和市场的关系，政府、企业与居民收入关系等等，都需要从顶层设计考虑。

拿收入分配政策来说。调整国民收入分配结构，已经提出来很多年了，结果过去十几年里，政府和企业在国民收入分配中占的比重越来越高，老百姓占的比重越来越低。我国现在的情况是：一方面国家鼓励老百姓扩大和增加消费，但老百姓收入增长缓慢，赶不上政府财政收入增长和企业收入增长；另一方面却容忍国有企业不断增加储蓄搞投资。在一个正常的社会经济结构中，应该是居民存款，企业贷款，但近些年来是政府、企业和居民一块竞相存款，从而造成了我国高储蓄、高投资、高产能的矛盾。这种制度需要重新设计安排，单靠以往自下而上的改革是改变不了的。

到了今天，政治体制改革需要更加适应经济基础的新变化。过去中国的改革之所以成功，是因为当时经济体制可以独立地进行改革，但到了今天，再去独立地改革经济体制已经不行了，需要上层建筑的进一步创新。

当前，中国改革的动力结构也在发生变化。以前，中国改革的动力主要来自于内部，而当前和今后中国改革的动力既来自内部，也来自外部。从国内而言，中国正在形成一个逐步支撑社会主体的中等收入群体，而且这个群体人数众多，未来很可能成为中国最大的阶层。他们有理想、有知识、有财产、有理性，他们对社会的需求不同于弱势群体，既要求公平分享改革发展成果，又要求社会公正、平等、透明，而且有着强烈的维权意识，希望建立一个更加完善的社会主义民主和法治社会。

从国际环境看，随着中国的繁荣富强，国际地位不断上升，最终将成为世界多极格局当中重要的一极。未来，中国作为一个强国，要参与国际经济政治游戏规则的制定，要分享权力，同时也要承担越来越多的国际责任。将来中国是一个开放社会，所以中国每一项改革推进都会与国际息息相关，受到它的制约和压力。在这种情况下，中国再想关起门来搞改革就比较困难，国际社会会要求中国的“游戏规则”制定不能与国际惯例相背离。中国下一步的改革既是自己的事，也与国际化高度关联，简单地套用过去的办法来改革是行不通的。

从以上我国改革面临的国内、国际形势来看，我们今后的改革应该找到更新的改革路线，就是需要加强“顶层设计”和总体规划。

三、“更加重视改革顶层设计和总体规划”的具体内容

记者：今后，我国改革“顶层设计”具体包括哪些方面？

马晓河：首先，从上到下、以难带易、内外联动、重点突破。我国当前和今后应该紧紧地把握国内社会结构的变迁和国际政治结构的新变化，以走强国之路为目标，化危机和压力为动力，采取从上到下的改革路线，从难的方面率先攻关突破。同时，把内部改革和对外开放结合起来，体制内和体制外结合起来。通过外部增压，增强改革的内部动力。实现这种改革路线，就是要针对难题，选准影响当前和今后中国经济社会发展的重点领域和关键问题，自上而下集中力量进行改革，协调政治改革与经济改革的关系，协调地区之间、城乡之间、内外改革之间的关系，为下一步中国走向世界强国创造制度条件。

其次，要在宏观层面上有整体推进方案，不能再“摸着石头过河”。整体方案包括今后中国改革整体思路、基本方向、最终目标，等等，应该有整体设计、长远设计，也应承前启后。不能这届政府不管下届政府的事。为了更好地体现社会的公平、正义，均等享受改革开放的成果，社会权力的结构进行科学配置也是个需要认真考虑的重要问题。

再次，要既有利于国内现代化，又能适应全球化进程要求。首先要从上层建筑领域稳妥推进政治体制改革，以降低下一步经济社会发展的阻力。要考虑怎样去构建政治体制与经济体制更加适应，能让社会主义民主体制与法制体制更加配合，政府与社会、市场与政府、中央与地方、国企与民企的关系更加和谐。在这个大思路下，在党政关系方面下一步可以考虑优先推进党内民主化，用党内民主带动社会民主，并适时调整党政关系，把经济社会发展、公共管理、社会事务管理这方面的事情，更多地交由政府去完成。至于在政府和市场的关系上，改革的方向是政府要有边界，干预的范围要限定在市场失灵的领域，要给市场经济发展留出足够的空间。只有通过制度创新，才能让政府跟市场之间有边界，不至于把本来理顺的关系又扭回去。

其四，用人制度也要改革。今后应该扩大招聘范围，扩大差额选举，加大公推直选力度，让更多的优秀人才通过公平竞争进入关键部门和岗位。一定要逐步推进这种人事制度改革。改革的核心是用人公平、公正，不能让工人、农民的孩子花了十几万元上了大学，毕业以后却找不着工作。一个人找不着工作没问题，几十万人找不到工作，就成了社会问题。

其五，在体制改革方面，今后的突破口在于公共权力、公共资源两方面。公共性产品一定要用在公共事业上，因为公共资源和公共权力是公众的，要为多数人服务。要从制度上防止“两公”集团化甚至个人化。改革就是要对原有利益结构进行再调整，这种调整必然有人要损失利益，包括权力、资源，所以肯定会有阻力。改革要破除阻力，实现再平衡，这需要勇气，需要智慧。

以上几方面也是我国今后一个时期内改革的重点所在。

四、如何看中国改革发展面临的机遇

记者：那么，未来我国改革面临着怎样的形势？

马晓河：当前，中国进入结构转型加快期。一个国家或地区经济社会发展到一定程度，结构转型便成为必然。从国际经验来看，当经济发展从低收入迈入中等收入水平，特别是上中等收入国家水平时，就进入典型的“中等收入转型”时期，结构转型明显加快。若能把握时机，积极推进经济、社会、政治体制改革，就能促进本国的结构转型，使其顺利进入高收入国家，否则将陷入“中等收入陷阱”。“二战”以后，许多国家和地区经过努力，都先后由低收入国家进入中等收入之列，但由于在“中等收入转型”中，大多数国家经济和社会结构转换滞后，一直徘徊在中等收入水平线上。只有少数国家如日本、韩国、新加坡以及中国的台湾、香港等地区实现了结构转型并进入高收入国家和地区行列。

一个国家要想从中等收入迈向高收入国家行列，在经济结构转换上，产业结构必须从以第二产业，特别是以工业为主导转向以服务业为主导的产业结构，由资本密集型的重化工业转向知识和技术密集型的产业结构，在产业形态上从制造业为主转向以服务业为主。而在产业结构转型升级过程中，科技进步、组织创新是主要动力，全要素生产率提高对经济增长作用明显上升。同时，经济增长必须从以投资带动及时转向消费带动。此时，投资率由过去的持续上升转为不断下降，社会消费由不断下降转为持续上升，并成为经济增长的最主要的贡献力量。在需求结构转换过程中，贫富差距由扩大转为缩小，中产阶级迅速壮大并占社会人口的大多数。中产阶级有知识、有理性，这个阶层的形成和壮大，既为从“生产型社会”转向“消费型社会”创造了条件，又为民主政体和法治社会的建立提供了支撑和稳定力量。还有，与经济发展阶段相适应，城市化进程在经历了快速发展之后基本完成。多数人口集聚在城市，不但为需求结构调整开辟了空间，也为产业结构调整打开了方便之门。

回顾30多年发展历程，中国从低收入国家向中等收入国家转型是十分成功的。中国利用劳动力富裕、工资成本低、资源价格低廉的比较优势，积极吸引外资，以出口为导向，大力发展劳动密集型产业。经过近20年的发展，中国消除了“双缺口”即储蓄缺口和外汇缺口，出现了越来越多的储蓄剩余和外汇剩余。这一时期，利用“双剩余”促进产业结构从劳动密集型产业向资本密集型的重化工产业方面转换，能源原材料采掘、电力燃气生产、石油化工、非金属矿物制品、黑色有色金属冶炼及压延加工、金属制品、通用专用设备制造、交通运输设备制造、电器机械及器材制造、通讯设备及电子设备制造业等得到快速发展。在产业结构转换过程中，中国储蓄率的进一步上升、投资率的持续提高、净出口率的不断增加和消费率的持续下降，有力地支持了产业结构的转换。

五、如何化解我国在社会结构转型加快期中所遇到的挑战？

记者：那么，在我国社会结构转型加快期我们如何应对面临的挑战？

马晓河：当前，按照2007年世界银行发展报告标准衡量，中国恰好进入上中等收入国家行列。但同时，我国的贫富差距在拉大，发展瓶颈和社会矛盾日益突出，产业结构转型、需求结构调整和社会结构转换压力越来越大，时间越来越紧迫。中国的社会经济结构是在中低收入阶段建立、改革并不断完善起来的，它适应于“生产型社会”，其中人口结构是农村人口多、城镇人口少，低收入人口多、中等收入者人口少；经济结构是生产多、消费少。

随着中国跨入上中等收入国家行列后，社会结构将发生三大变化：一是人口结构将以农村为主转为城镇为主；二是社会阶层结构将从“哑铃型”结构转向“橄榄型”结构，中等收入群体将在人群中占大多数；三是经济结构将由“生产型社会”转向“消费型社会”。面对第一个变化，如果不能从宏观层面上迅速改革阻碍农民进城落户的户籍以及社会保障制度，给予他们平等的权益和地位，城乡二元结构矛盾必然会从农村转向城镇。届时，在两种制度安排下，城镇生活着3亿－4亿农民工和6亿市民，农民工在城镇处于既流动又集中的状态，而不像在农村是分散状态，与留在农村的农民相比，进城农民年轻、有知识、有见识，容易集聚，有较强维权意识。与第一代农民工不同的是，新一代农民工再也不会接受较差的工作福利条件和较低的社会地位。滞后的城乡二元体制改革将会拉近、积累和激化城乡矛盾，使得城乡居民两个群体在不平等分享经济社会发展成果上，由过去在两个空间中远距离分裂变成同一空间中近距离对立，这将给社会带来极大的不稳定性。针对这种可能的变化，城乡二元体制改革越早、越快，成本就越少、风险也就越小。面对第二个变化，我们再也不能用以往那种“摸着石头过河”“给饭吃”的办法搞改革开放。因为，正在迅速成长着的中等收入群体，他们对社会需求也不同于低收入者那么简单。面对第三个变化，我们的管理体制需要从以往用很大精力组织招商、组织生产和做大GDP，转向做大居民收入、组织消费。

无可置疑，中国经济社会结构已经进入转型加快期，我们必须顺应这种转折性变化，变被动改革为主动变革，改革传统体制，创建新型管理制度，建立一个与“橄榄型”社会结构相配套的现代社会管理制度和政治经济架构，只有这样才能推进中国从中等收入国家向高收入国家行列迈进。

■责任编辑：袁志平

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