发展党内民主需要系统的“制度设计”——访中共中央党校党建部主任王长江教授

● 本刊特约记者 刘雨辰

发展党内民主需要系统的“制度设计”
——访中共中央党校党建部主任王长江教授

● 本刊特约记者 刘雨辰

记者：近些年来特别是党的十七大以来，我们党高度重视党内民主建设，无论在理论上还是在实践上都在不断深化。但我们也注意到，在发展党内民主过程中仍然存在不少新情况、新问题，需要更加深入的理论研究和实践创新。您认为当前迫切需要解决什么问题？

王长江：近些年来，党内民主建设虽然在理论和实践上都得到了深化，但是，要把我们党提出的“党内民主是党的生命”真正落到实处，还必须从制度上加以保证。也就是说，党内民主必须最终形成制度，应当对党内民主制度加以系统设计。

记者：如何对党内民主进行“制度设计”呢？

王长江：联系我国当前党内民主建设的实际，党内民主的制度设计首先必须强调和坚持三大原则。第一个是“公众选择”的原则。党内民主应遵循民主政治的一般的、普遍性的原则。在代议制民主条件下，授权是民主运作的逻辑起点。公民是公共权力的所有者，是有权决定把权力交给谁来掌握的主人。因此，选择掌权者，把权力授予他们，是民主的前提。没有这个选择，民主就无从谈起。在计划经济时代形成的对上负责而不对下负责的体制下，干部脱离群众的现象至今依然没有得到扭转，其根本原因不是干部不想联系群众，不想得到老百姓的支持、拥护和认可，而是向上负责的体制使得他们不需要向群众负责，因为他们掌握的权力来自上级授权，不是从老百姓那里得到的。因此，干部同群众保持血肉联系的要求只是停留在作为干部作风来倡导的层面上，它的无力、无效是显而易见的。要从根本上消除一些干部脱离群众的现象，只有落实公众选择的原则，让群众享有干部选择权，才能使干部将对上负责和对下负责结合起来、真正地而不是口头地落实执政为民。

记者：“公众选择”的原则会不会和我们党一贯坚持的“党管干部”的原则相冲突呢？

王长江：一些人存在着把二者看作是相冲突的简单化认识。比如有人说，如果真正落实了“公众选择”的原则，掌权者真由人民来挑选，“党管干部”的原则就会被架空，党对干部的领导就不复存在。的确，“党管干部”是党行使领导权的典型体现。事实上，任何国家的执政党，都千方百计地把官员的任用权牢牢地控制在手中。因此，“党管干部”的原则我们必须坚持。问题不在于要不要党控制官员的任用权，而在怎样控制才科学。西方现代国家政党对官员任用权的控制之所以被公众普遍接受，就因为无论其控制多么严格，都始终给公众留下了选择的空间。中国的问题在于，许多人把“党管干部”简单地理解为“管人头”、“党委、组织部门甚至书记说了算”，把“党管干部”的原则和公众的选择权对立起来了。应当明确，“党管干部”是有边界的，就是：党在干部的培养、使用、任免等各个环节都可以充分地发挥自己的影响，但不能架空、取消甚至侵犯公众的选择权。这应当作为“党管干部”原则的底线。否则，就违背了民主政治的基本精神。

记者：第二个原则是什么呢？

王长江：就是“大众参与”的原则。现在，公众的民主意识正随着市场经济的发展而不断增强，对公共事务的广泛参与越来越成为公众的自觉行为。这是因为市场经济以认可公众对利益的正当追求为基础和前提，相应就产生了民主的诉求，这种诉求，谁也无法阻挡。

记者：在此方面，近年来有不少人以国民文化素质为由，认为扩大公众的民主参与，会出现社会混乱、失控，甚至无政府状态。对此该怎么看？

王长江：文化素质不决定民主该不该搞，文化素质只决定民主水平的高低。由于公众的整体文化素质确实不高，又缺乏民主训练，不加以引导，的确很容易使民主处于无政府状态。但是，这不能作为不搞民主的理由。只要发展市场经济的方向不变，民主的呼声就只能越来越高。执政党的责任和能够做的事情，就是为民主的发展提供指导，把它引导到“有序”上来。

记者：那么“大众参与”的原则给执政党提出哪些要求？

王长江：“让权力在阳光下运行”，是“大众参与”的前提。目前来看，一个重要内容就是推行“党务公开”，加强党员对党内事务的参与度。实事求是地说，我党在许多方面还自觉不自觉地保留着革命党时期的一些工作习惯和思维方式。保密、纪律对一个政党来说是必要的，但用它来封锁信息，使得许多本来可以通过正常渠道获得的信息“出口转内销”，不但使党员有强烈的挫折感，而且其他信息的流行会大大冲淡主导的声音，使党组织和党员的活动陷于被动。在信息传播技术高度发达的今天，这种以保密为由来封锁信息的做法，已经完全不合时宜了。但是，“党务公开”不是党内所有的事情都公开。毕竟，政党作为一种组织，总有自己的内部事务。从这个角度说，“内外有别”是正常的。问题在于，一方面，我们强调“内外有别”，另一方面，又对什么应该公开，什么可以不公开没有明确的规范，随意性过大。所以，除了应当根据当今实际大大限制保密范围，还应当通过党章和其他法规把党务公开及其内容明确规定下来，全党依章办事，减少随意性。应该看到，加强党员对党内事务的参与度，有利于增强党员的忠诚感和自豪感。尤其是，党内重大事务的决策，如党的路线方针政策的决定，不但应吸收广大党员参与，还应该吸收广大公众参与进来。这实际上是把执政党的决策转化为国家和政府决策的一个非常有效的环节。

还应该注意到，鼓励党员积极参与党内事务的管理，是政治动员的一项重要内容。这当然不等于说党内所有的事情都要全体党员来参与。适时进行政治动员，使全党保持激扬的精神，是十分必要的。然而，过分的政治动员，又会使公众期望过高，可能提出非理性的政治目标，导致政治“过热”。我们要切忌动辄开展大规模政治动员来推进政治参与的老套路，避免坠入意识形态争论的陷阱。但是，党内的政治参与应当张弛有度。比如，关系到全党和每个党员的重大方向性问题的决定，如党纲的确定、党章的修改等，应当动员尽可能广泛的党内参与；授权层面的民主选举，越是靠近基层（如县以下），越应扩大直接选举，高层（如省以上）则宜采用间接选举，注意不被民粹主义民主观带入误区；行使权力层面的民主，则主要应靠各种各样的监督来体现。

记者：第三个原则是什么？

王长江：就是“整体推进”的原则。主要包括以下内容：

一是要对执政党运作的各个环节综合考虑，配套改革。在权力授受环节上的民主，主要体现在选举过程中。普通党员有权选择由谁来代表他们掌握和行使公共权力；在决策环节上的民主，主要体现在，掌权者在行使权力时力求吸收更加广泛的民众和专家参与意见。在监督环节上的民主，主要体现在，决策的落实和执行离不开广大公众的参与。而且，作为党内权力的所有者，普通党员有权对整个权力运行过程实施监督。民主的这些环节相互连接，相辅相成，构成一个完整的系统，哪个环节都不可缺少。

二是要求理顺现有规则的逻辑。比如，要加大党内民主选举的力度，就必须相应地限制随意调动选举产生的干部的现象。实际上对应该由选举产生的干部长期实行任命制和变相任命制，是党内责任关系紊乱的根本原因。总结历史经验，我们已经提出了严格限制随意调动任期干部的规定。仅此还不够。除了选举产生的干部不能随意调动，干部交流、任用、异地任职、任职资格、政绩考评等方面的制度，也都不应违背责任关系的要求，而应根据责任关系的要求作出调整和修改。

三是要求对各级组织的相应责任和权力加以规范。中国共产党是一个实行统一纲领和纪律的党，下级组织服从上级组织、向上级组织负责，才能保证实现党的整体目标，完成党的中心任务，即对上负责。与此同时，作为一个实行党内民主的党，各级掌权者又必须体现授权给他们的广大党员的意志，即对下负责。把对上负责和对下负责有机地结合起来，保持一致性，是党的活动科学化的关键所在。过去，往往靠上级组织对下级组织的强制和命令，限制和牺牲党内民主，来达到一致性。可以说，当前党内存在的一些矛盾，很大程度上和这种状况有关。解决的出路，在于把各级党组织的权力和责任规范起来，各施其权，在党内做到有法可依，有规可循。

四是要求从系统论上认识问题。权力授受、权力决策和权力监督等各环节的民主是相互影响、相互作用的。例如，事实上，并非任何一种监督都是民主。就监督的性质而言，存在着两种监督：行政监督（自上而下的监督）和民主监督（自下而上的监督）。监督的主体不同，监督的取向相反。如果只关注前一种监督而忽略后一种监督，通常会导致权力过度集中和过度膨胀，结果是损害民主，而不是加强了民主。

五是要超越党的自身建设，从政治发展的角度看问题。不管愿意不愿意，在市场经济条件下，利益分化是大势所趋。在公众利益意识不断增强的情况下，不同利益之间的博弈也成了一种再正常不过的现象。相应地，党内也会出现反映不同群体利益诉求的观点和主张。

六是要求有一个对党和整个政治体制的运作进行整体设计的机构。这个机构除了政策建议权之外，不应有任何实质性权力。这样，它才能站在全国、全党和全体人民的立场上，着眼宏观，研究全局。

记者：党内民主制度设计具体该从哪些方面着手呢？

王长江：在我看来，党内民主的主要内容包括实行竞争性的选举、改善党代表大会的运作、用发展党内民主推动党政关系的调整。总的思路，一是增强党的活力。二是以党内民主带动和促进社会民主。中国的民主和经济发展一样，是由执政党主导、政府主导的，即有序民主。什么叫有序？就是以党内民主带动和促进人民民主和社会民主，实现党内民主和社会民主的良性互动。

记者：能否谈谈如何实行“竞争性的选举”？

王长江：实事求是地说，我们过去无论是在政治体制中，还是在党内生活中，确实都缺乏民主意义上的竞争。公众做出这种判断的依据主要有两条：第一，我们不允许其他政党和共产党一起平等地竞争执政权；第二，党内实行的是任命制或变相任命制，由领导和上级、而不是由公众和普通党员来决定执政人选。但是，社会主义政治既然定义为一种民主政治，就应当是有竞争的政治。真的让人民有权选择自己的掌权者，让有心承担这一角色的人来平等竞争。事实证明，这条基本原则不容超越。越过了这一点，民主便失去了前提。苏联模式的“社会主义民主”之所以不成功，之所以在民主政治的浪潮中失去了合法性，首先是因为背离了这一条原则。

那么，竞争以什么方式来体现？在共产党领导、多党合作的格局下，应当在党内引入竞争性选举，作为发展党内民主的根本环节。长期以来，由于缺乏竞争所造成的缺陷，要靠这个环节来弥补。现在，我们已经把过去“由少数人在少数人中选人”变成了“由较多一些人在较多一些人中选人”（即所谓“公推公选”）。这是很大的进步，但是还不够，还应该继续朝着“由多数人在较多的人中选人”的方向前进，即在广大党员中实行竞争性的选举。

其实，这几年来，一些地方和基层党组织已经在党内竞争性选举方面开展了大量有益的尝试和探索，并且取得了积极成果。一些地方推行党代表直选，实行支部“两票制”选举，探索乡镇领导班子直选等，至少在推举候选人这个环节上，不同程度地把差额竞争引入其中。在上述实践的基础上，在十七大进一步明确了党内民主发展方向的情况下，党内逐步开展竞争性选举的时机已经成熟。在发展党内竞争性选举方面，我有如下建议：一是在地方和基层党组织中广泛推行竞争性选举；二是允许候选人开展各种竞选活动，这种为适应竞争性选举而出现的竞选活动，不同于作为一项重要组织原则的党内禁止派别活动，应当允许，而不应当合理的不合理的都用“拉票”的概念一锅烩而否定之；三是调整现有干部任用和管理制度，实行任期制，废止现行干部任职年龄层层限制制度，改善干部异地交流制度，优化领导班子的结构。

记者：应该如何“改善党代表大会的运作方式”？

王长江：代议制民主是现代民主政治主要的形式。代表大会是广大党员直接授权的机构。发展党内民主，首先要使党代表大会名副其实。我们党很早就认识到了这一点。50年前，为发挥代表大会的作用，我们党提出“党代会常任制”的概念，表达了通过让党代会和党代表真正起作用来发展党内民主的设想。上世纪80年代后期以来，一些地方还相继开展了党代会常任制的试点。通过这些试点，公众似乎已经形成共识：可以把党代会常任制作为发展党内民主的重要途径。遗憾的是至今仍然停留在试点阶段，甚至还有些步履维艰。因此，应当痛下决心加快推进党代会常任制的步伐。

当前推进党代会常任制，迫切需要解决三个问题：一是代表大会的定位问题。党的代表大会是党的领导机关和权力机关。但是，按照现行党章，同一级的领导机关或权力机关不是一个，而是两个：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。”在今天实行党代会常任制的情况下，有必要反思上述关于党代会的定位。可以肯定地说，不加区别地把两个领导机关并提的定位是一种矛盾的、不规范的提法，逻辑上有问题，在制度安排上也为委员会凌驾于代表大会之上留下了空间。二是代表大会的组织形式问题。在党代会下建立常设机构，是推动党代会常任制的客观要求，也是党代会常任制运转的根本组织保证。在党代会常任制试点过程中，一些地方尝试了不同的组织形式。例如，一些地方建立了党代表联络办公室，负责组织党代表们的活动。办公室或者设在组织部门，作为其中的一个科室开展工作；或者设在党委之下，日常工作挂在组织部。这种尝试是有益的，但关系却没有理顺。因为它未能解决一个根本的逻辑矛盾：代表大会作为一个地方党的最高机关，它的活动怎能纳入党委、甚至党委一个部门的领导之下？解决这个问题，只能通过建立真正的代表大会常设机构来解决。三是代表构成问题。党代会要真正起到党内权力机关的作用，就不能像现在这样，广大党员千辛万苦选出的代表，只是参加一次投票仪式。代表必须能够切实参与到履行代表大会职责的各项工作中。代表大会的常设机构是实现这一点的组织保证。原则上应当是每个代表至少参加代表大会常设机构中的一个机构（委员会）。和人民代表大会一样，党代会的主要职责是议事决事。这样，应切实扭转把党代表仅仅作为政治荣誉和政治待遇的观念，逐步改变以此来奖励各行业的劳动模范、英雄人物的做法，把真正有政治参与能力的人吸收到党代表队伍中来，提高代表的整体履职水平。

记者：那么，怎样推动党政关系的调整？

王长江：作为执政党，发展党内民主绝不只是党自己的事情，必然涉及党和其他政治要素的关系调整，涉及整个政治体制的改革。从这个角度讲，推进党内民主，着眼点固然首先在党自身，但必须同时把整个政治体制及其运作都纳入视野。

首当其冲的是党代会和人民代表大会之间的关系。这有一系列问题需要思考和解决：党代会是党的最高权力机关，人民代表大会是国家的最高权力机关。两个机关之间的关系，理论上可以说，是党的领导和人民当家做主的统一。但是，在实际运行中，如果制度不合理、程序不科学，其效果往往不是统一，而是矛盾：要么是党来决定一切问题而人民代表大会流于形式，要么是人民代表大会成为真正的权力主体而架空和虚化党的领导。这是其一。其二，党代表若由党员选出，那么，对于党推荐到执政岗位的执政骨干，他们便有了决定权。但是，从法理上讲，掌握公共权力的人，又应该是由人民代表来确定的。在中国，我们只有一个执政党。执政党的代表大会做出的选择，譬如说，确定了自己的推荐人选，这个人肯定当选。这样一来，公众的选择权就会落空，这就违背了公众选择的原则。可以说，这些问题不解决，党的领导和人民当家做主的统一就只能停留在理论上，而无法落实。我们可以设想把党代会和人民代表大会套在一起开，来解决上述矛盾。这类似于每年二三月间人大会议和政协会议交错举行的方式。具体的交错形式，可以采取党代会稍先、人代会稍后的做法。同时，由于党代会不再只是简单的选举和听几个报告，而是充分讨论国家发展的一系列重大战略问题，提出自己的执政纲领和决策建议，其会期应延长，短则半月，长则一个月甚至更多。相对于要做出的重大决策，五年一次的代表大会有一两个月的会期并不为过。相反，会期太短，讨论不充分、无法展开，恰恰最容易变成走形式。

其次是党和政府行政（即狭义的政府）的关系。在党的代表大会回归最高权力机关的定位后，现行的党和政府行政机关之间的关系（即狭义上的党政关系）也必须加以相应调整。现行的党和政府行政两套系统事实上存在隶属关系，这最早可以追溯到布尔什维克领导的苏俄。那时，布尔什维克由于一举夺得了全国政权，缺乏管理国家、处理行政事务的本领，只好留用大量旧的国家机关工作人员从事行政工作。为了保持政权的工人阶级性质，保证政权为劳动阶级服务，列宁想出了建立党组织来监督、指挥政府运作的办法。这在当时不失为一个高招。但是，它留下的问题也是显而易见的：当工人阶级及其政党有了执政能力之后，为什么不可以直接取代政府？后来共产党执政过程中始终存在、同时也始终没有找到解决办法的党政不分、以党代政的弊端，便由此肇始。公共权力既有自己存在的客观理由，也有自己运行的客观规律。至少到现在，这种情况无法改变。政党取代政府的结果，不是政府被取代，而是政党自己的国家化、行政化和官僚化。而且，在共产党已经完全能够靠自己的力量来执政的时代背景下，还维持党政两套庞大系统、靠党委决策政府执行的方法来领导和治理国家，有些过时了。既然是执政党，就应该领导人民制定宪法和法律，然后通过宪法和法律规定的程序，把自己的优秀分子输送到政府机关中去，来实现执政，而不是像现在这样，通过把党组织变成政府的上级、党组织直接指挥政府来实现领导。如果说，当我们事实上把党委会作为最高权力机关时，这种体制的存在尚有些理由，那么，当我们逐步把党内权力还给党代表大会的时候，改变这种体制就势在必行了。我们党应该选派自己最有能力的骨干参与公共权力的竞争，而不是把他们留在公共权力之外，处于一种从体系外不合法理地干预公共权力运作的状态。实行竞争性选举和党代会、人代会套开，为此提供了可能。在党代表大会上推举出的候选人，既是党委员会的候选人，也是人大、政府职位的候选人，均实行差额推荐和选举。由此带来的党的书记和行政负责人合一、使权力更加集中、因而更容易导致权力滥用的问题，应当通过加强党代会和人代会的监督职能、充分发展社会监督功能来解决，而不是通过战争时期的执行权之间相互牵制的办法来解决。

■ 责任编辑：袁志平