根治“贿选”顽症

■欧阳晨雨

根治“贿选”顽症

■欧阳晨雨

民主是一样好东西。有了民主，政治不再是少数精英人士或高尚人物的私家游戏，普通民众的意志也能充分张扬；有了民主，亘古千年的“人治”终于唱响了一曲谢幕挽歌，法治自此拥有了最肥沃的土壤；有了民主，任何强权都不能天马行空、独往独来，即便弱势群体的利益亦可得到有力保障……

近代以降的一部中国革命史，就是一部民主建设史。为了民主这个“头等重要的政治目标”，中国人民前赴后继，作出了巨大牺牲，然而民主进程仍未有穷期。尽管30余年的国家经济改革，创造了有史以来的经济大繁荣，辉煌成就令世界为之瞩目，一股股逆流也在悄然滋生和涌动，尤其是发生在一些地区的“贿选”问题，已成为当下中国发展民主、健全法治的严重阻碍。

日益猖獗的贿选之风

所谓贿选，就是用金钱物质收买选举工作人员或选民，以取得选票或改变选举结果的行为。最初的贿选，只是上世纪90年代之初，发生在个别农村的“扑朔迷离”之举。较早为媒体披露的贿选事件，有1994年广东恩州市江州镇贿选案，1995年重庆沙坪坝区井口镇南溪村贿选案，等等。而今的贿选乱象，早已不能等闲视之，无论贿赂的数额、形态，还是人数、范围、影响等诸多方面，都发生了颇为巨大的变化。

农村是中国民主的重要“发源地”。上世纪的抗战时期，贯彻“三三制”原则下的陕西保安，农村民主建设搞得有声有色；40年后，由农村政权建设的选举改革开始，中国政治体制改革启动了破冰之旅。“分田到户”改革后的广西自治区的宜州市合寨村，1980年2月进行无记名推选，产生了中国历史上第一个村民委员会。村民们一起制定了村规民约、封山公约，实现了村务的民主管理和村民自我教育。

从村民委员会诞生，再到万众瞩目的“海选”产生，走过了6年的时光。1986年梨树县北老壕村村干部选举试水“海选”，到1991年底平安村第二届村委会换届选举“海选”基本成熟，这种中国式农村选举，由农民直接提名候选人，再实行无记名投票，选出自己的当家人，闪耀着国人智慧的民主经验，部分精华已被《村民委员会组织法》吸收，并向全国农村推行。三十多年的生动实践，中国基层群众自治，以其参与的深度和广度受到了国际社会的认可和好评。

然而，随着村级直选的普及，人大代表地位相对提高的同时，“拉票贿选”等新问题也渐渐浮出水面。贿赂代表、代表接受贿赂、“出卖”选票等“怪现象”屡见报端，有的甚至从秘密活动演绎为半公开化。据新疆自治区某课题组的一项问卷调查，乡村选举中贿选的主要表现形式依次是“请客吃饭‘聚集’人气贿选”、“利益‘承诺’蒙骗选民贿选”、“赠送财物‘笼络’人心贿选”、“宗派关系‘拉拢’感情贿选”、“赠送金钱‘购买’选票贿选”。

有专家还归纳了农村“贿选”的7种典型动态，如从“暗箱操作”的拉票贿选，发展到“暗箱操作”与“公开活动”相结合的拉票贿选；从个别人单独活动拉票贿选，到有组织拉票贿选；从请吃喝、送礼品拉票贿选，到直接送现金拉票贿选；从当场兑现钱物拉票贿选，到当场兑现钱物与“期权”式交易相结合；从送钱送物的单一手段拉票贿选，到多种手段拉票贿选；贿选发生地并不仅仅局限在经济比较发达的地区，连贫困地区也不能幸免；出现了所谓“贿赂代笔人”，违背选民的意愿“偷梁换柱”。

农村选举中的贿选问题，妨碍了优秀人才选拔，败坏了社会风气，影响了社会稳定，制约了农村经济发展，特别是根据送钱送物的多少来决定“选票”，削弱了村民的民主意识，禁锢了民主思想，这种对选举公开、公平和公正的公然破坏，进一步阻碍了农村的民主化进程。

反贿选之战已经打响

任何一个致力于实现权力阳光运行的政权，任何一个致力于构建民主法制秩序的国家，都不会允许贿选的发生，肆意腐蚀执政的根基。面对日益猖獗的贿选活动，一场纯净民主空气、肃清民主阴霾、剔除民主杂质的反贿选战役毅然铺开。从执政党有关政策接踵出台，到有关法规相继问世，再到司法领域重拳出击，无不散发着对贿选乱象的深切忧虑，以及对清明政治和民主秩序的殷切憧憬。

农村基层选举之乱象，最先得以进入高层视线。因为不断升级的贿选行为，不但违背了村委会选举的公平、公正原则，而且挫伤了广大村民依法参与选举的积极性，对“三农”问题的解决和新农村的构建，也形成了严重威胁。2007年，民政部基层政权和社区建设司收到的85件群众来信中，有62件涉及村民委员会选举问题。其中，反映“贿选”问题的占十分之一。日益趋重的贿选局势，使得高层对反贿选的认识，也在不断加深和拓展。

在反贿选的战斗中，首先暴露出问题的，是现有法律制度。1998年11月4日开始实施的村委会组织法，只对贿选及其查处进行了原则规定。对实践中形形色色的贿选行为，具体认定时明显依据不足。近年来，有29个省(区、市)先后根据村委会组织法的要求，制定了村委会组织法实施办法。但基于“上位法”的“真空”，“下位法”也难以突破。

与此形成强烈对比的是，在一些地方接连发生重大贿选案件。基于立法工作的谨慎与细致，相关政策的率先出台，便成了一种必然之举。为解决村委会选举中的突出问题，中纪委、中组部、民政部2006年联合下发了《关于认真解决村级组织换届选举中“贿选”问题的通知》，要求坚决纠正和查处村级组织换届选举中的“贿选”等违纪违法行为。

在中纪委、中组部联合下发的《关于严肃换届纪律保证换届风清气正的通知》中，规定“对拉票贿选的，一律排除出考察人选，已列为候选人的取消候选人资格，已经提拔的责令辞职、免职、降职或者依法罢免，贿选的还要依纪依法处理；参与或者帮助他人拉票贿选的，比照为自己拉票贿选的行为给予相应处理”，真正做到“不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利”。铿锵有力、朴实坚定的话语，真实地折射出高层对于澄清选举风气，反贿选的决心。

面对贿选界限不够清楚，实践操作不力的问题，2009年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，对贿选作出清晰界定，即：候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。对于惩罚，通知称：一经发现即取消其参选资格，已经当选的，其当选无效；违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但问题在于，该通知仅限于政策层面。在不少农村地区，由于法律缺失，打击效力不足，拉票贿选等现象仍有发生。

政策的刷新是法律问世的先导。2010年10月28日，全国人大常委会审议通过了修改后的《村民委员会组织法》。该法第十七条规定，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。

这是改革中国为向贿选“毒瘤”开战，锻造的又一柄锋锐“手术刀”。

医治贿选的“灵丹妙药”

在排山倒海般的民主法治大潮中，贿选中的些许喧嚣都只是一个个转瞬即逝的细浪。当我们定睛审视，透过这纷纷扰扰的乱象迷雾，反而更易察觉到当前民主法治建设的若干瓶颈与短板。以民主为车，以法制为轨，度过一个个坎坷障碍，中国的民主法治建设才会真正成长。

从政治发展史角度看，贿选是近代民主选举活动普及初期产生的政治腐败现象。18、19世纪的英国和美国、二战以后的日本、近年来的菲律宾、泰国等都出现过贿选频繁发生的现象。在中国近代史中也不乏贿选丑闻，如1923年曹锟向600多名国会议员行贿，当选总统的事件。

1923年6月，直系军阀首领曹锟指使其党羽，采用各种手段进行“逼宫”，把总统黎元洪逼出北京，为自己上台当总统扫清了道路。令人可笑的是，曹锟既想登上总统宝座，又要披上“合法”外衣，于是以巨款贿赂国会议员。当年9月，在总统选举的预选会上，曹锟以5000元一张选票到处收买议员，又以40万元的高价收买了国会议长，用去贿赂款1350余万元后，如愿以偿当上了大总统。不过，这个“大总统”名声并不怎么好，曹锟被称为“猪仔总统”，那些被收买的议员们，则被各界斥责为“猪仔议员”。

真正折射出民主光芒的，也体现孙中山先生“三民主义”思想的，不是国民党统治下的上海、苏杭等发达地区，而是在抗日烽火下的西北中国。1939年2月，陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区选举条例》规定，“各政党及各职业团体，可提出候选名单，进行竞选运动，在不妨碍选举秩序下，选举委员会不得加以任何干涉或阻止。”考虑到当时民众分布状况、基本文化素质，边区政府采取了多种选举方式，如“画圈法”、“画杠法”、“投豆法”、“烧洞法”和“编号选举法”等，保证了选民真实意图以及选举的公正性。1944年10月20日颁布的《晋冀鲁豫边区政府关于边区参议员选举问题的指示》，进一步要求“组织各候选人进行竞选，给予各种方便与帮助，利用各种机会(如冬学、民兵训练，集市集会等等)让竞选人发表演说，设法掀起竞选热潮，参加竞选的人愈多愈好”。

然而，近来贿选事件的屡屡发生告诫我们，民主建设尚未成熟。众所周知，专制国家容易产生动乱，“几乎没有一个专制暴君能安享天年”。有研究表明，70%的古代皇帝因为王位争夺非正常死亡。同样，民主发展中国家，民主制度的秩序和法治健全，也需要一个相对较长的时间。姑且不论法国大革命的反复与动荡，单说墨西哥，从西班牙统治下独立后，从1824年到1848年，发生了250次政变和叛乱，更换了31位总统。拉丁美洲国家、东南亚国家和民国之初的民主之乱，也印证了民主成长要付出的时间成本。重新回到在一些基层换届选举中出现的贿选问题上，在民主前行的奔流中，也凸显出民众特别是代表民主法治意识不强，职责观念欠缺的不足方面，这些无疑警示了我们，民主不可能一蹴而就。

解铃还须系铃人

贿选现象的发生，既是一个民主问题，也是一个法治问题。要彻底解决贿选问题，还必须溯本追源，在民主和法治建设上下功夫。

一方面，需要加快发展社会主义的民主政治。民主的问题，必须通过发展民主的方式来解决。民主作为一种现代生活，不仅是通过选举产生的议会讨论和决策，还包括了利益集团的影响和街头行动，非政府组织的广泛参与，第四权力的随时监督，是一种社会形态和广大公众的生活方式。这种广大人民参与的充满活力和自我更新机制，需要长时间培养、发展，也应允许类似贿选这样的曲折。

公众民主素质的提升，是民主建设的重中之重，也是消除贿选的内动力。人们参与政治活动的动机是不同的，根据动机发生的心理基础，可把主动型参与分为信念型和分配型两种。贿选属于主动参与中的分配型参与，目的为了影响社会价值的分配过程，以便这种分配对自己或自己所属的群体有利。事实上，只有当民主动机向信念型转变进步时，才会触及到贿选问题的深处。

比如，村主任是村民自治组织的一个管理岗位，国家通过转移支付对村主任等干部进行适当补助，每年约有几百元至上千元，在一般地区，村干部一年的正常收入不会超过一万元，但是当上村干部，就有权决定或参与决定村里的土地转让、宅基地分配、工程项目建设等事项，越是靠近城市或有矿产资源的村子，越是“油水”大，所以基层选举很“热门”，也就难免“泥沙俱下”。其他选举中追名逐利现象，也是发生贿选的重要原因。

可资借鉴的是，澳门特别行政区在回归后的立法会选举中，由廉政公署颁布法规，成立“反贿选研究小组”，介入调查贿选舞弊行为，专责研究一系列预防和宣传廉洁选举信息、调查工作。在立法会选举前半年，廉政公署即运用电视广告短片、举办讲座、电台每日播出廉洁选举广告、报刊广告、户外活动、海报传单等形式进行宣传，并对贿选案进行调查，促进了民主选举的公平、守法。

现实中，应适当扩大民主参选渠道。在现行选举法中没有选民或代表自由参选、自我提名的规定，在提名候选人时损害选举民主的做法较常见。一些选举机构为了贯彻“组织意图”，常在确定候选人之前“定调子”，甚至搞“指定选举”、“戴帽选举”，选民或代表联名提名的候选人若不符合“组织意图”，很难进入正式候选人名单。由于缺乏一条制度化的参选通道，一些有意主动参选的公民可能进不了候选人名单。在选举制度改革中，可以适当作一些扩大。

另一方面，还要不断健全社会主义法制体系。从当前情况看，治理贿选的关键就在法律制度建设。到目前为止，包括现行宪法在内，全国人大及其常委会制定现行有效法律239件，国务院制定行政法规690多件，地方人大及其常委会制定地方性法规8600多件。在今年的两会上，全国人大常委会委员长吴邦国庄重宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。但是，中国特色社会主义法律体系的形成并非立法工作的终结，而是立法工作一个新阶段的开始。至少，从目前反贿选的法律制度体系看，还有很大的完善空间。

除了对现行选举制度要进行制度创新，建立真正意义上的竞争性选举制度，以适应社会主义市场经济和民主政治发展的迫切需要，鼓励并保护合法、公开、公正的竞选行为，改进改革候选人提名办法，导入“候选人推荐制度”和“候选人介绍制度”等新鲜形式，激发选民参政的积极性。

同时，要创新现行法规，增强可操作性。实践中，拉拢选票的手段五花八门，如“通过第三人用美色贿赂选民”、“通过同学、战友说服投票者”、“承诺当上代表或者村委会主任就给大家修路”等，《选举法》、《刑法》等法律以及司法解释应明确规定，哪些行为是“贿选”，哪些行为是“非法竞争”并禁止实施。

当前，最紧迫的是要健全选举监督和惩戒制度。失去监督制约的权力必然导致腐败。由于从上至下的纵向监督体系不健全，公众监督权未真正发挥，致使贿选现象普遍存在。应加快建立代表行为惩戒制度，对代表渎职和不作为行为进行惩罚，并根据其轻重给予警告、训诫、辞职、撤职、罢免等处罚，乃至追究法律责任，同时还应明确受理、控告、调查、申诉、审核与处理等法律程序。

总之，需要通过精细的法律修订，使每道选举程序都处于人民的有效监控之下，让权力成为“玻璃缸里的金鱼”，而贿选现象也将得到更好的遏制。

（作者单位：第四军医大学）