依法执政路径选择※

张锐智 刘旭东

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110136）

依法执政路径选择※

张锐智 刘旭东

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110136）

依法执政，是执政党在新的历史条件下对治国执政思路的创新发展，是建设我国社会主义法治工程的关键环节。如何实现依法执政事关执政党兴衰和我国法治事业成败。依法执政至少应包括以下五个方面：依法掌控国家权力，依法领导立法，依法支持行政，依法领导司法，带头遵守法律。

权力；依法执政；路径；执政党

法治国家最基本的标志是一切国家机关、武装力量、各政党、各社会团体、各企事业单位和个人都必须遵守宪法和法律。依法执政是执政党依据法律对国家实施领导和掌控。党的十五大确立了“依法治国”方略，党的十六大提出了“依法执政”要求。这是中国当代法治事业两大幸事。在推进我国法治建设进程中，中国共产党带头落实依法治国方略，率先依法执政是实现社会主义法治关键所在。本文认为，实现依法执政路径至少应包括五个方面。

一、依法掌控国家权力

在近代以来世界政治历史上，一个政党若想成为执政党，有两种道路可走，一是用武力推翻旧政权，成为执政党。如美国独立战争后，联邦党人执政地位的获得就是靠华盛顿所在政党在抗英战争中胜利而确立。法国大革命后各政党走上执政之位依托法国新兴资产阶级推翻波旁王朝统治而实现。中国共产党则是通过艰苦卓绝武装斗争而成为执政党等。二是采取和平的议会选举之路，成为执政党。如采取两党制、多党制的国家，其执政党转换均属于此类，现在世界很多国家在和平时期都采取此种方式实现权力由一个政党向另一个政党的转移交接。无论采取何种方式，其共同政治目标就是执政党必须进入国家权力机关。

在中国，中国共产党领导人民赢得了新民主主义革命胜利后，在人民的支持和拥护下始终处于执政党的位置。新中国成立以来，由于社会主义民主与法制不健全，党在对国家的领导方式上动摇于“人治”与“法治”之间，而多以“人治”为主。直到党的十五大才正式确立“依法治国”的方略，党的十六大才明确提出“依法执政”概念。

按照世界民主政治的普适性规则，“依法执政”就是执政党依法定程序进入国家权力部门，实际地掌握控制着国家权力。在中国，“依法执政”指的是中国共产党依照法定程序，进入国家政权组织，发挥领导和核心作用的活动。实现执政党依法掌控国家权力，主要有三个措施。

首先，依法定程序选举执政党成员进入国家权力机关任人民代表和委员。在我国，人民代表大会制度是我国政权组织形式，各级人民代表大会由各选区人民通过直接或间接选举形式选出的代表所组成。中国共产党党员进入各级人民代表大会，也必须遵循宪法和选举法的程序，在党内选出优秀党员作为候选人，进入各选区的各级人大选举程序，由选民投票选举产生。

其次，依法定程序进入各级权力机关的党员代表和委员应在数量上占优势。在各级权力机关选举中，只有党员代表居多数才能保证执政党在权力机关中的执政地位。因此，在各级人大和各级人大常务委员会中，党员代表和党员委员应在数量上多于其他民主党派和无党派人士。我国学者曾就此进行过具体的设计：在各级人大的代表中执政党党员的数量不少于代表总数1／2，各民主党派党员数量不超过1／4。各级人大常委会中执政党党员人数应占1／2以上。［1］

最后，依法定程序推荐党员担任国家机关领导干部。执政党的执政权力之一就是向国家机关推荐重要干部。按照现代政党政治的普遍规则，获得执政地位的执政党领袖有权出任国家机关的领导人，执政党党员可以由本党领袖或领导集体推荐，担任各级政权机关的首长。依据我国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等法律，执政党可分别向全国人民代表大会推荐国家主席、副主席、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等职位的候选人。国务院总理由国家主席提名由全国人大决定。执政党还分别向地方人民代表大会推荐省、市、区、县、乡、镇正职和副职候选人，以及地方各级人民法院院长、人民检察院检察长的候选人。正是依据执政党的推荐权，执政党的党员进入各级各类国家机关，成为执政党执掌政权的主体。

二、依法领导立法

法治社会奉行“法律至上”。执政党的依法执政需要在立法环节发挥其执政特殊影响作用，以推进社会主义法律体系进一步完善。

首先，向立法机关提出立法提案，为将执政党意志转化为法律作初步准备。执政党将本党执政各项方针、政策、主张、决定写进立法提案中，再依据我国《立法法》规定，向立法机关提交立法提案，由立法机关按立法程序进行审议，如执政党的立法提案获得通过，提案中所体现的执政党意志就由此开始正式转化为法律，获得普遍法律的效力，对整个国家事物和社会成员产生约束力。

其次，执政党可以利用本党在各级人民代表大会里的党员代表发挥影响立法的作用。由于在各级人民代表大会里执政党党员代表占一半以上比例，因此，党员代表们将在立法机关的立法活动中发挥决定性的影响。这种影响既可以是对执政党立法提案投赞成票，也可以对不符合执政党意志的其他提案投反对票。总之，执政党党员在立法机关占人数上的优势可转化为执政党的意志容易上升为国家的意志的优势。

最后，执政党通过对各级立法机关的领导，对立法工作发生积极的影响。按照我国现行党的领导体制安排，各级人大常务委员会要接受该行政区划的党委常委会的领导。执政党对立法的领导表现在：确立立法工作的方针；明确立法指导思想；审定立法规划；建议将党的方针政策转化为法律；支持保证人大及其常委会充分行使立法权［2］。执政党对立法机关工作应予尊重、支持，可以促进建立健全社会主义法律体系，为社会主义法治提供完整的法律体系，使国家一切活动有法可依。

三、依法支持行政

行政权的主要职能是执行国家立法机关制定的法律，管理广泛的公共事务。国家行政机关是行使国家行政权的专门机关，是执行国家权力机关制定法律，管理各种行政事务的机关。执政党依法执政在行政领域表现为领导、支持、监督行政机关履行职责，依法行政，执法为民。

首先，执政党对行政机关具有领导的作用。这种领导作用是执政党对各行政机关的党委常委会和行政机关的党员公职人员的掌控而实现的。按照我国现行执政党领导体制的规定，执政党从中央到地方的各行政区划、各部门、各组织、各单位设立分层领导、由上至下的各级党委；各级党委之间的关系原则是下级服从上级、全党服从中央；各级党委的常委会是在本部门管辖的行政区划内、部门内、组织内、单位内贯彻党的中央委员会所确定的路线、方针、政策的执行机构，也是处理本地、部门、组织、单位的事务的决策机构和指挥中枢。在行政机关里的各级党委是本单位、本部门行政工作的领导者和保障者。在我国行政机关公务员队伍里有大量共产党员在其中任职并履行职责。对于行政机关的负责人执政党有权向国家各级各个机关推荐和委派领导干部人选，对于普通公务员许多优秀的共产党员依法通过公务员考试而胜出。他们在行政机关履行职责就是在具体落实依法治国、依法执政、依法行政。

其次，执政党对行政机关具有支持的作用。行政机关和工作人员依法行使行政权，本身就是落实由立法机关制定体现执政党意志与人民意志相统一的法律。执政党对行政机关履行职责的行为应予积极地支持，这是依法治国和依法执政的需要。在现代国家里，随着公民社会生活领域的扩大，行政事务也日益增多。按宪法和各级政府组织法的授权，各级行政机关承担着极为广泛的管理职责。其行政管理权涉及国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的方方面面，具体包括管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业、社会福利事业，管理财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。有数据表明，一个国家的法律80 ө以上由行政机关及其工作人员执行。因此，执政党支持行政机关依法行政就是支持它们在行政活动中落实依法治国的方略。

再次，执政党对行政机关具有监督的作用。随着现代国家公共职能的增加，行政权力也在不断地扩张。如何在行使行政权力时不侵犯公民权利，是行政机关依法行政中的一个经常遇到的现实问题。任何权力都有扩张性，即使是法律为权力设置边界，对权力不进行有效地监督制约仍然会产生权力的滥用和腐败。执政党在依法执政时，应从保护最广大人民群众权益的角度，依法对行政权力进行监督，使行政权在法律设定的轨道内正常运转，保证行政机关依法行政。

四、依法领导司法

在法治国家权力体系中，司法权是适用法律的权力。是实现法治的最后环节或最后防线。依法司法是依法治国对司法机关的要求。在我国，司法权包括审判权和检察权。实现司法法治就是实现各司法机关独立行使自己的职权。执政党依法执政在司法法治中的作用体现在向人大推荐各级人民法院和各级人民检察院院长的候选人，向司法机关输送政治过硬、业务精通的党员担任司法机关的主要负责人，这是保证执政党掌控司法权的制度安排；除此执政党还应确保司法机关依宪法授权独立行使审判权、检察权，党的组织和个人不干涉司法权独立行使，也不允许行政机关、社会团体和个人干涉司法活动。在我国司法改革中，执政党发挥了积极指引和推进作用。党的十六大提出的司法体制改革的“一个目标、七项任务”即“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难的问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。”［3］这是执政党在司法领域积极依法执政的体现，将会对我国司法法治和在全社会实现公平正义产生深远的影响。

五、带头遵守法律

在落实依法治国和依法执政中，执政党的领袖和党员带头守法，意义非同平常。由于中国共产党是中国唯一的执政党，是拥有党员数量最多的政党，执政党能自觉地守法，可以为整个社会的其他成员树立好的样板。反之，执政党党员和干部屡屡违法乱纪将会对整个社会起到极坏的消极影响。对于执政党守法问题，改革开放以来，党中央不断地反思总结新中国建立以来的执政经验教训，认识到执政党带头守法、依法执政的重要性。其认识过程经历了三个阶段：一是20世纪70年代由“依法办事”代替了“依政策办事”。其变化主要体现在党的十一届三中全会公报中对社会主义法制典型表述：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠。……要保证人民在自己法律面前平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”［4］在此我们感受到刚刚从无序的 “文化大革命”中走出来的执政党，通过总结新中国成立以来治理国家的经验，对“法制”表现出前所未有的重视。二是20世纪80年代由“依法办事”到守法入宪的升华。1982年，党的十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章。同年，我国宪法将执政党守法载入宪法：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律行为，必须予以追究。”“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”三是20世纪90年代由“依法办事”原则到“依法治国”方略的转变。“依法办事”主要是针对各种公权力机关的一项基本原则。为了实现整个国家法治化，执政党在十五大报告中将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。这是中国法治进程中一个重要的转折，它标志着中国开始明确走法治之路。四是21世纪初由“依法治国”向“依法执政”的深化。为了落实“依法治国”方略，执政党又提出“依法执政”措施，从而明确将党的一切活动纳入法治轨道，这是中国共产党法治观念上的巨大进步，是执政党科学理性执政的体现，也是中国法治进程中一个历史性的飞跃。在宪法、法律和党的文件共同规定约束下，执政党带头守法将会极大地推进其他社会成员遵守法律意识的培育和提高。

总之，执政党“依法执政”是社会主义法治的最重要的环节。它将使党的领导贯穿法治的全过程。如果说，新民主主义革命证明了 “没有共产党就没有新中国”的真理，社会主义建设经验证明了 “没有共产党就没有社会主义强大中国”的事实，那么，我们可以说，在中国全面现代化建设中，没有共产党的“依法执政”就没有全面小康、法治、和谐的中国。

［1］［2］张恒山.法治与党的执政方式研究［M］.北京：法律出版社 2004：194—195，205—206.

［3］江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2002－11－18.

［4］何海波.法治的脚步声——中国行政法大事记（1978－2004）［M］.北京：中国政法大学出版社，2005：1.

责任编辑 宋桂祝

D616

A

1672－2426（2011）10－0019－03

张锐智（1955－），女，河北遵化人，辽宁大学法学院教授、博士生导师，主要从事中外法学比较研究。

刘旭东（1952－），男，辽宁沈阳人，辽宁大学法学院馆员，主要研究方向为法律文献学。

※本文系国家社科基金项目“儒家和谐观与国家治理制度化”（06BZZ010）和辽宁大学“211”工程第三期重点学科阶段性成果。