冷战后蒙古国的“多支点”外交及其影响

宋效峰

冷战后蒙古国的“多支点”外交及其影响

宋效峰*

与自身的和平发展道路相一致，推动和谐世界建设成为中国外交的长远目标和现实任务。在全球化不断深入、国家间相互依存复合发展的条件下，国际机制在全球治理中的重要性日益凸显。国际机制与和谐世界存在着密切的关联，前者是和谐世界构建的重要路径，也是实现国家利益与世界利益和谐互动的基本手段。和谐世界建设具有长期性，在这一过程中和谐地区建设具有基础性意义。其中，构建和谐亚太是推动和谐世界建设的切实步骤，也是新时期中国大周边战略的根本要求。积极参与和完善亚太地区有关合作机制，是保障中国与本地区其它国家共享和平与繁荣的重要条件。当前亚太地区的合作机制建设已取得较大进展，以政府间合作为主体、非政府间合作为补充的多重合作架构初步形成;但也存在若干不足，例如地区合作中的主导权问题、各种机制的定位及彼此关系问题、利益分配问题等。未来中国与其他各相关方仍需立足于本地区实际，积极稳妥地推进亚太相关合作机制建设，并为此提供力所能及的国际公共产品，通过和谐亚太建设为本地区各国创造一个良好的发展环境。

蒙古 平衡外交 第三邻国

蒙古国是位于俄罗斯与中国之间的内陆国，具有独特的地缘战略价值，这直接造成其外交政策具有溢价效应，足以对相邻大国的安全及战略环境产生重大影响。冷战时期蒙古奉行“一边倒”政策，即追随苏联，在政治、经济和军事上几乎完全依赖后者，甚至被视为苏联“第16个加盟共和国”。1962年，蒙古加入经济互助委员会，1976年又成为华沙条约组织观察员。中苏关系破裂后，蒙古成为苏联反华前沿，对中国北部安全构成严重威胁。

冷战结束后国际格局发生重大变化，蒙古从自身利益出发，对其外交政策作出根本调整。它开始向开放的“无敌国”外交转变，不再依赖某一国家，而是试图掌握地缘政治的主动权。1994年，政治转型后的蒙古正式确立了“不结盟、等距离、全方位”对外方针，把保障国家安全和促进经济发展作为首要目标。①1994年，蒙古国家大呼拉尔通过《蒙古国外交政策基本构想》，认为同俄罗斯和中国保持友好关系是蒙古对外政策的主要目标。此外，还要发展同美、日、德等西方发达国家的关系，提高蒙古在亚太地区的地位，以及同联合国及其专门机构、国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等国际组织进行合作。这一法律性文件的出台，标志着蒙古新外交战略的确立。2004年12月，蒙古国家大呼拉尔再次通过决议，对其外交战略进行阐述，但基本原则未变。着眼于自身历史和现实，近年来蒙古独立自主地开展活跃的双边及多边外交，逐渐构建起由不同层次构成的对外关系格局。

“等距离”：在俄中两大邻国间保持平衡

蒙古与俄罗斯和中国有着漫长的共同边界，其安全和经济利益与这两个邻国息息相关，对外交往也必须取道这两国，这决定了蒙古外交政策首先要考虑与俄罗斯和中国的关系。它试图兼顾俄中两国的利益关切，不使任何一方取得在蒙垄断优势，并把它上升至国家生存层面。尽管中俄在蒙利益存在着竞争的一面，但由于两国保持着全球层面的战略协作伙伴关系，这使蒙古在协调中俄关系上拥有足够的余地。从三边关系角度看，在中俄保持友好的前提下，蒙古与两个邻国同时为敌将使自身利益受到严重损害，这几乎不可能成为蒙古的政策选择。如果蒙古与俄罗斯友好而与中国敌对，则在理论上只能使俄罗斯利益最大化，并不符合蒙古的根本利益。因此最有利于蒙古的图景是蒙中俄三国均保持友好关系，并通过地区与国际合作实现三方共赢。在理论上，蒙古最担心的是冷战时期中俄敌对关系的重现，这将使其等距离外交难以实施。事实上，在中俄关系良好的情况下，蒙古与两大邻国的关系也很难做到不偏不倚。1995年6月，蒙古总统称对两个邻国奉行平衡政策是蒙古对外的最高原则，但他对蒙俄关系的评价总的来说更积极些。②潘乃谷等．蒙古国的社会经济发展与中蒙关系．西北民族研究，1997(1)：270

1．与俄罗斯的关系

由于近代以来蒙古的政治发展受到俄罗斯的深刻影响，冷战后蒙古仍然高度重视与俄罗斯的关系，但它显然不愿意回到卫星国时代。两国关系在冷战结束后一度停滞，尤其是经贸关系急剧倒退。1993年，蒙俄两国签订《友好合作关系条约》，由原来的依附性关系转向平等伙伴关系。1996—1998年，两国在蒙古欠俄债务问题上达成谅解;直至2000年前后，两国关系仍然以经济因素为主。

随着近年来俄罗斯国力的复兴，蒙古这一传统势力范围在其“双头鹰”战略中的重要性日益上升，蒙俄战略关系在很大程度上得以重建。1999年，蒙俄两军借哈拉欣河战役(即诺门坎战役)60周年之机恢复高层往来。2000年，普京总统访蒙并签署《乌兰巴托宣言》及有关合作协定，为新世纪俄蒙关系的恢复和发展奠定基础。该宣言确认，两国不参加任何针对对方的军事政治联盟，不同第三国签署任何有损对方独立主权利益的条约和协定，任何一方都不能允许第三国借其领土实施有损对方主权、安全和社会秩序的侵略或其他暴力行为。①王发臣，李慧君．蒙古国对外战略格局分析．东北亚论坛，2003(1)：712002—2003年，两国总理互访，确立蒙俄“睦邻传统伙伴关系”。2006年，恩赫巴亚尔总统访俄，双方签署《莫斯科宣言》，两国关系进入全面恢复阶段。2008年，巴亚尔总理访俄，开启两国的全面合作。2009年，普京与梅德韦杰夫先后访蒙，标志着蒙古已从俄罗斯的外交边缘重返中心位置。蒙俄两国元首签署《发展战略伙伴关系宣言》，确定高层定期交流，使双边关系提升至战略层面。俄罗斯强势重返蒙古这一“后院”，既是对日益上升的美国在蒙影响的反制，也是在某种程度上出于对中国迅速发展的隐忧。基于彼此的利益需要，2008年俄蒙正式恢复军事交流，俄罗斯同意向蒙古提供6 000万美元武器装备，此后每年举行一次“达尔汗”(意即神圣)联合军演。尽管俄罗斯再度重视蒙古的战略缓冲作用，但并不意味着蒙古与俄重新结盟，两者的战略伙伴关系对于蒙古而言首先是工具意义上的。

作为蒙古第二大贸易伙伴，俄罗斯仍然是蒙方举足轻重的经济合作对象之一，甚至关系到后者的国计民生。俄蒙合资企业产值占蒙古国内生产总值的相当比重，蒙古所需燃油几乎全部来自俄罗斯，电力也有很大一部分由后者提供。由于在文化上长期受到俄罗斯影响，加之两国社会政治转型大致同步，蒙古对俄罗斯的亲近感比其他大国更强，俄罗斯企业在竞争中也常常处于更有利的地位。目前，蒙古不仅需要取道俄罗斯向欧洲出口矿产资源，两国能源合作更是引人关注。2009年，俄罗斯在大国中第一个与蒙古签署铀矿合作开发协议。2010年12月，俄罗斯同意免除蒙古1．8亿美元债务，双方成立“东方铀矿公司”。

2．与中国的关系

蒙中两国历史上有着千丝万缕的联系。蒙古是最早承认中华人民共和国的国家之一，1960年两国签署《中蒙友好互助条约》，尽管它早已不适应两国关系的发展。历经二十余年的相互敌视，1989年两国关系实现正常化。冷战结束后，蒙古对华政策出现重大调整。1994年，双方签署《友好合作关系条约》，为两国关系的健康发展奠定了政治和法律基础。1998年，蒙古国防部长访华并签署《军事领域合作协议》，旨在建立两国军事互信;随后蒙古总统巴嘎班迪访华，双方发表联合声明，确立面向21世纪长期稳定、健康互信的睦邻友好合作关系。此后双方互访较为频繁，尤其是2003年胡锦涛主席访蒙，双方宣布建立睦邻互信伙伴关系。2006年，中蒙建立防务安全磋商机制;2009年，蒙中两国军队举行维和联合军事训练。

除了安全关切外，目前蒙古对华关系的首要目标是获取经济利益。蒙中经济具有很强的互补性，近年来中国一直是蒙古最大的贸易伙伴和投资来源国，而中国天津是蒙方可以使用的最近出海口。不过蒙古对于中国的经济影响反应比较复杂，它既想从中国的经济增长中获益，又担心受到经济控制。蒙古社会对中国企业的大量进入心存疑虑，与采矿相关的环境问题、中国产品质量问题、中方赴蒙人员问题等常常被蒙古媒体渲染。当然，中国企业及公民在蒙的投资经营行为要加强自律，不能仅仅追求短期经济利益，还应考虑到我国总体外交的需求。

历史和现实因素共同导致了蒙古社会对于中国的猜忌，它甚至会影响官方的理性决策。蒙古自视为成吉思汗及蒙古帝国的唯一继承者，在与中国关系问题上缺乏成熟的历史观。冷战后“泛蒙古主义”的影响明显上升，迄今已在官方支持下举办了四届“世界蒙古人大会”，其中三届是近几年举办的。2006年，蒙古政府还高调举行“大蒙古国”建国800周年纪念活动。此外，作为藏传佛教流行地区，达赖喇嘛在蒙古拥有较大影响。冷战结束后，佛教在蒙古开始复兴，达赖曾多次访蒙，期中最近的一次是2009年。2003年，蒙古国立大学授予达赖名誉博士学位。在2005年总统大选中，蒙古民主党候选人恩赫赛罕甚至宣称允许达赖喇嘛在蒙古转世。①图门其其格．转轨时期蒙古国的民族主义思潮．当代亚太，2006(3)：18“台独”势力也试图对蒙古施加影响，以拓展所谓的“国际空间”，并得到蒙古某些政治势力的回应。1994年，陈水扁作为台北市长访问乌兰巴托市;1997年，陈水扁推动台北与乌兰巴托缔结姐妹城市。当民进党在台湾地区执政后，台湾当局与蒙古2002年互设代表处。2007年，蒙古前总统奥其尔巴特赴台参加所谓“全球新兴民主论坛倡议大会”，并与陈水扁会晤。不过这些并不代表蒙古政治的主流，总的来看蒙古不会挑战中国在西藏、台湾等问题上的核心利益。

但至少在社会层面上，中国在蒙古的地位目前尚无法与俄罗斯匹敌。蒙古存在的“中国威胁论”主要出于对自身民族独立的担忧，这就需要中国进一步开展公共外交，加强两国民间交往和文化交流，以消除蒙方误解、改善中国形象。1994年，蒙中两国政府签署《文化合作协定》。2004年和2005年，双方互办“文化周”活动。为了适应蒙古对于汉语及中国文化的需求，2008年中国资助蒙古国立大学成立孔子学院。一些地方政府在对蒙交往方面也大有可为，例如2005年，内蒙古自治区政府与蒙古国教育文化科学部签署《关于接受蒙古国留学生来华学习和派遣汉语教师赴蒙古国任教的协议》。目前，蒙古在华各类留学生正逐年增加，中方赴蒙求学、旅游人员也在稳步上升。

“多支点”：借助“第三邻国”制衡俄中影响

上世纪90年代初，美、日等西方国家企图填补“真空”，趁俄罗斯影响消退之机向蒙古发动外交攻势，试图把蒙古纳入西方轨道。地理上的邻国无法选择，于是蒙古积极推行所谓的“第三邻国”外交，寻求发展与西方大国和亚太地区重要国家的政治经济关系。蒙古前总统恩赫巴亚尔坦言，在当今世界邻国不一定是从地理上划分的;当蒙古拥有足够多的邻国时，就会变得更加安全，同时有更多机会发展自己。①美蒙舞剑意在何方．浙江日报，2006-08-22：9日、美、德等国以及国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等数十个国家和国际组织对蒙古进行援助，使其渡过了转型时期的经济困难。转型启动后西方国家的影响迅速进入，以至于蒙古被视为“最西化的亚洲国家”，而冷战时期它与这些国家很少有往来。蒙古所称的“第三邻国”并不特指某国，但它是有选择性的——与这些国家发展关系应当有助于增强蒙古的生存能力，它们主要是西方以及亚太地区的重要国家。通过与这些实力较强的国家发展关系，在不排斥俄中两国利益的同时，来降低蒙古对两大邻国基于地缘的依赖。这种“远交”策略，与其说是蒙古在营造某种均势，不如说它在谋求“均胁”(balance of threat)，即以此降低它所认知的自身安全威胁。

1．与美国的关系

1987年蒙美建交，冷战后两国关系发展迅速，美国已成为蒙古最重要的“第三邻国”，甚至英语正在取代俄语成为蒙古第一外语。蒙古认为，美国是能够对中俄两国政策产生影响的唯一大国，它是蒙古同中俄发展均衡关系而不至于沦为附庸，从而保障蒙古安全的主要依托力量。①娜琳．蒙美关系发展的动力是互需．东北亚论坛，1999(3)：15而美国除了试图把蒙古树立为亚洲民主化的榜样外，更看重这个国家重要的地缘战略价值。近年来美国全面加强对蒙古的渗透，各种半官方或非政府组织也纷纷进入蒙古。2004年，两国确立全面伙伴关系，美国把蒙古列入对外经援名单。2005年，布什总统对蒙古进行史无前例的访问，正式确立“第三邻国”关系。美国试图利用对蒙古不断上升的影响在亚洲大陆内部取得又一个立足点，从而监视和牵制俄中两国的战略动向，强化自身在亚太地区的优势。

如上所述，蒙古发展对美关系的首要动机是获得足够的安全保障，因此安全合作是蒙美关系的主轴。1995年，蒙古提出加入美国主导的亚太安全体系，体现了一种与强者为伍的外交取向。此举得到美方积极回应，克林顿政府将蒙古列入提供军援的国家。1996年，蒙美先后签署两项军事交流协议，为两国开展军事合作铺平道路。蒙古还要求加入北约“和平伙伴关系计划”，1998年美国国会通过决议，支持蒙古这一请求。“9·11”事件后，蒙古积极支持美国的全球反恐行动，并在美国援助下参与伊拉克、阿富汗等地的维和行动，对于承受着巨大国际压力的美国而言具有重要象征意义。1996—2001年，蒙美两国每年举行“平衡魔术”联合民防演习。2000年，两国军方启动安全磋商机制;蒙军首次出境参与美国主导的“集中-2000”维和军演。2001年，蒙古开始以观察员身份参加美、泰等国举行的“金色眼镜蛇”联合军演，而这是东南亚地区规模最大的军演;2004年，蒙军正式赴泰参加该项演习。2003年，蒙军与美军在蒙古境内举行代号为“可汗搜索”的联合军演;自2006年起，“可汗探索”发展为多国演习。2010年8月，参与该项演习的外军来自美、日、韩、印、德、法、新加坡、加拿大等国。蒙古政府多次强调，上述演习不针对第三国;但随着美国在蒙古军事存在的常态化，存在着美国打通其东亚和中亚战略的可能性。在美国的全球战略中，蒙古和有关中亚国家是把其主导的北大西洋安全体系与亚太安全体系连接起来的地缘政治支轴国;在蒙古取得战略落脚点，将有利于美国遏制中俄这两个最有可能挑战其全球霸权的国家，并且实现对中国的战略包围。①马超．蒙美关系及其对中国国家安全的影响——基于“地缘政治支轴国”的视角．世界地理研究，2010(3)：38-39

2．与日本的关系

日本在历史上就对蒙古地区充满兴趣，1972年蒙日建交，80年代末两国关系开始迅速发展。1990年，蒙古部长会议主席索德诺木访日，这是蒙古政府首脑第一次出访西方资本主义国家。1991年日本首相海部俊树访蒙，成为第一位到访的西方国家政府首脑。②吴再政．蒙古的安全战略与大国关系．解放军外国语学院学报，2007(4)：121冷战后日本继续谋求政治大国地位，希望在东北亚乃至世界上扮演更重要的角色。这与蒙古的“第三邻国”外交一拍即合，1996年两国建立全面伙伴关系。1998年，蒙古总统巴嘎班迪访日，两国确立面向21世纪的全面伙伴关系。2010年11月，蒙古总统额勒贝格道尔吉与日本首相菅直人签署联合声明，表示两国将建立战略伙伴关系，与蒙俄关系定位相同。在制约中国和俄罗斯的影响方面，蒙日关系与蒙美关系具有共同之处。

作为冷战后国际援蒙会议的发起国，日本一直是蒙古最大的援助国。日本还利用援助项目塑造本国在蒙古社会中的良好形象，已成为蒙古所有“第三邻国”中“软实力”外交较为成功的国家。自2002年起，日本政府在蒙古实施“草根计划”，将援助重点从经济领域逐渐转向文化交流领域。而蒙古社会对日本的文化影响持积极态度，蒙日关系持续升温，日本甚至被视为“对蒙最友好的国家”之一。2006年，蒙日政府首脑实现互访，日本政府宣布这一年为日本的“蒙古年”;2007年，蒙古则隆重举行“日本年”活动。进入新世纪日本还一度鼓吹“价值观外交”，蒙古也在其争取的对象之列。日本对蒙古的援助显然得到丰厚回报——蒙古明确支持日本成为联合国安理会常任理事国，支持日本在朝鲜“绑架人质”及朝核问题上的立场;2008年，蒙古把竞选安理会非常任理事国的机会让与日本，使日本得以当选。在经济层面上，蒙古的稀土、铀及煤炭等矿产资源对于日本的进口多元化战略同样具有重要意义。

3．与印度的关系

印度是最早承认蒙古的非社会主义国家，1955年两国建交，1973年蒙古总理泽登巴尔访印并与印方签署联合宣言，此后两国开始防务合作，旨在共同抗衡中国。冷战结束后印度支持蒙古成为不结盟运动正式成员，1994年两国签署《友好关系与合作条约》，进入新世纪后两国关系发展加快。①India-Mongolia relations．http：//www．mea．gov．in/meaxpsite/foreignrelation/mongolia．pdf，October 2010“向东看”是印度对外战略的重要环节，它不仅要发展与东南亚国家的关系，还包括发展与东北亚国家的关系，这与蒙古的“第三邻国”外交出现交集。2001年，蒙古总统巴嘎班迪访印，双方签署《蒙印联合宣言》、《国防合作协议》等七项文件。2004年，蒙古总理恩赫巴亚尔访印，双方签署三项合作协议，并建立副部长级合作机构，就共同关心的安全问题举行定期磋商;此外，蒙古还宣布支持印度成为联合国安理会常任理事国。在蒙印建交50周年时，两国分别在本国首都命名了一条“甘地大街”和“乌兰巴托大街”。②Miliate B J．India's Role in Mongolia's Third Neighbor Policy．ISP Collection，Paper 802，20092009年，蒙古新任总统额勒贝格道尔吉把印度作为第一个出访国，以加强与这个新兴大国的合作关系。

印度与属于前苏联集团的蒙古在冷战时期就已建立传统联系，冷战后印蒙又有了相近的价值观基础，印度发展对蒙关系具有牵制中国的意图。目前，两国的防务合作包括联合军演、军事人员交流、印度在蒙设立针对中国的监听站等内容。此外，由于两国军队都装备大量俄制武器，蒙古在武器维护方面需要印度的帮助。自2004年起，两国已举行数次代号为“游牧大象”的双边联合演习。印度是新兴大国之一，蓬勃发展的经济以及雄厚的科技实力对蒙古也有很强的吸引力，其中包括空间技术、信息技术合作;而印度作为公开的核国家，对蒙古的铀矿资源同样充满兴趣。此外，印度的软实力资源较为丰富，它是包容性较强的亚洲文明古国，也是佛教的发源地，蒙古政府支持与印度的宗教联系。如果说美国无可置疑地是蒙古的“第三邻国”，印度正试图成为蒙古的“第四邻国”，尽管其影响目前仍逊于日本。

4．与欧盟及其成员国的关系

欧盟是当今世界一体化程度最高的区域性组织，1989年蒙古与之建交，冷战后积极发展与欧盟国家的关系，并视之为蒙古外交的又一重要支点。目前蒙古正谋求与欧盟签署建立伙伴关系和合作协定。2010年10月，在乌兰巴托举行的蒙古-欧盟合作委员会第13次会议讨论了这一议题，并商定由欧盟资助在蒙古推广欧盟标准。除了存在共同的政治利益和价值观基础外，欧盟对于蒙古的矿产资源和畜产品存在较大需求。2005年，欧盟市场开始向蒙古产品开放。

在欧盟国家中，德国、丹麦等都是给予蒙古经济援助较多的国家，其中蒙德国关系最为密切。在冷战时期，蒙古与民主德国保持着友好关系，后者对蒙古的援建带动了数以万计的蒙古人学习德语。但到1974年，蒙古才与联邦德国建交。1994年，蒙古与统一后的德国互设武官，使德国成为继中、俄、美、印之后第五个与蒙古互设武官的国家。1998年，蒙德签署《关于两国国防部合作的联合声明》和《关于德国军事院校为蒙古培养军事干部的协定》两个文件。2010年11月，德国国防部长访蒙，蒙方希望加强与德国在维和方面的合作。近二十年来两国全面伙伴关系得到发展，德国对蒙无偿援助累计已达2．9亿欧元，超过美国成为蒙古第二大援助国。①霍文．德国将向蒙古国提供300万欧元无偿援助．人民网乌兰巴托2010年8月20日电在非政府层面上，德国阿登纳基金会迄今已举办多届蒙德论坛。与日本一样，德国也是联合国安理会常任理事国最有实力的候选国之一，发展对蒙关系不排除德国提升国际地位、争取蒙古支持的考量。

5．与其他中等强国的关系

蒙古与韩国在地理上是近邻，1990年两国建交，韩国迅速成为蒙古实现稳定发展所学习和借鉴的重要对象。韩国是东北亚地区新兴工业国和世界重要经济体，同时也是美国在亚太地区的重要盟国。1991年，蒙古外长访问韩国。蒙古支持韩国对朝政策，这导致1999—2004年朝鲜关闭驻蒙使馆，2007年金永南委员长访蒙后朝蒙关系才得以恢复。2001年，巴嘎班迪总统访韩，双方确立“知识伙伴关系”。2005年，韩国总统卢武铉访蒙，双方签署多项合作协议，并把双边关系提升为“睦邻友好合作伙伴关系”。在国际事务中两国互有需求，例如韩国希望蒙古支持其竞选2013—2014年联合国安理会非常任理事国。2007年，恩赫巴亚尔总统访韩，双方签署科技合作协议，决定设立产业贸易合作委员会等政府间合作机制。对韩贸易在蒙古对外贸易中占有重要地位，韩国对蒙古的煤炭等矿产资源需求较大，2009年韩国成为蒙古第三大贸易伙伴和重要的投资来源国。①娜琳．金融危机以来蒙古国经济及中蒙经贸合作．东北亚论坛，2009(5)：54在历史观问题上，蒙古与韩国还存在着联合对付中国的现象，例如两国一些学者和机构对中国东北边疆史地研究项目的指责。

蒙古还重视发展与土耳其的关系，双方认为两个民族存在深厚的历史渊源。1969年蒙土建交，冷战后土耳其积极向中亚地区渗透，与蒙古的联系也随之加强。目前两国高层互访频繁，并设有政府联合委员会，在防务、经贸、教育、司法等多个领域开展合作。土耳其是北约重要成员国，发展对土关系可以加强蒙古与北约的合作。2008年起，蒙土开始举行联合军事训练。2010年11月，土耳其国防部长访蒙，双方签署《蒙土政府间军事援助协议》，土耳其承诺向蒙古提供80余万美元军事援助。尽管蒙古的穆斯林(主要是西部地区的哈萨克族)非常少，但在土耳其有关机构赞助下，蒙古第一个伊斯兰文化中心于2010年7月成立。

对多边国际机制的参与

冷战后的蒙古迅速走出原来的封闭，多边主义外交显著加强。蒙古认识到国际机制的重要性日益上升，希望结合双边关系建立多维的外交架构，从而在全球化冲击下更好地保障和增进其国家利益。

1．对全球性多边机制的参与

1961年，蒙古加入联合国。为了降低卷入大国政治的风险，1991年蒙古成为不结盟运动的正式成员，不再与任何一个大国结成针对第三方的军事同盟。冷战时期的经验使蒙古认识到，结盟可能会使自己沦为大国的工具，并非维护弱小国家安全的唯一选择。不过，蒙古相信仅靠自助也是不够的，因此它奉行积极的、寻求全球机制保障的不结盟。1992年，蒙古总统奥其尔巴特在第47届联合国大会上宣布蒙古领土为无核区，这是世界上第一个在单一国家建立的无核区，它得到不结盟运动的支持。1998年，第53届联大通过决议，认可蒙古的无核区地位。2000年，联合国安理会五个核大国发表联合声明，向蒙古提供不使用或威胁使用核武器的安全保证，这是蒙古外交在保障国家安全方面的重要成果。②陈妙峰．蒙古无核区问题探析．东北亚论坛，2002(2)：41

进入新世纪后，蒙古的多边军事外交相当活跃，积极参与国际维和行动。2002年，蒙古大呼拉尔通过《军警人员参加联合国维和行动及其他国际活动法》，为派兵参与国际维和提供了法律依据。近年来，蒙古已先后向欧洲、亚洲和非洲的十余个冲突地区派出联合国维和士兵，国际影响不断扩大。在维和框架下，蒙古还与一些国家频繁开展双边或多边联合军演。

在经济社会领域，蒙古积极发展与联合国有关机构的关系。1991年，蒙古加入世界银行，并且成为世行援助的三个发展中国家之一，近二十年来蒙古已从世行得到数亿美元的贷款和无偿援助。作为联合国亚太经社理事会赞助成立的机构，亚洲开发银行1991年正式接纳蒙古为成员国，并于2002年在蒙古开设代表处，成为给予蒙古援助最多的国际金融机构。为了更好地融入世界经济，1997年蒙古作为转轨经济体加入世界贸易组织。蒙古还重视在全球性机制中与发展中国家的合作，目前它已是“七十七国集团”的正式成员。从自身经济安全出发，蒙古试图吸收多国参与其境内的矿产资源开发，并着眼于改善经济结构。综上所述，冷战后随着蒙古经济走向市场化、国际化，蒙古的多边经济外交也日趋活跃。

2．对地区性多边机制的参与

在地区层面上，蒙古积极参与亚太地区的一体化进程，把自身的安全、经济利益与地区合作联系起来，注重利用有关的国际公共产品。

首先，蒙古积极参与东北亚地区安全、经济等领域的合作，支持东亚共同体建设。在东北亚安全机制问题上，蒙古支持朝核问题六方会谈，主张核不扩散和朝鲜半岛无核化，并试图沟通东北亚有关国家的关系。2007年，朝日关系正常化工作组第二次会议在蒙古举行。在非传统安全领域，蒙古是东北亚环境合作的重要相关方，尤其是蒙古南部是东北亚沙尘暴的重要源头，中国、朝鲜半岛甚至日本部分地区均受殃及，开展国际治理势在必行。2005年，蒙、中、日、韩联合治理蒙古沙尘暴项目正式启动。在经济方面，蒙古与东北亚各国存在着很强的互补性，蒙古把区域合作视为其经济振兴的重要动力。1995年，蒙古开始参与联合国开发计划署支持的图们江地区开发。①吴可亮．蒙古参与图们江地区经济技术合作的现状与前瞻．社会科学战线，2010(5)：17

在东南亚方向，近年来蒙古外交也取得了显著进展。在东盟成员国中，蒙古与越南、老挝有着传统关系，它们推动蒙古与东盟建立合作关系。2000年，蒙越签署《友好合作关系条约》。1998年，蒙古开始参加东盟地区论坛;2005年，蒙古加入《东南亚友好合作条约》，未来有望参加以东盟为核心的东亚峰会。值得注意的是，蒙古和东盟均奉行大国平衡外交，对于美国在亚太地区的存在持积极态度，认为中、日、美等国都是东亚地区合作的重要相关方。

在中亚方向，蒙古与有关国家存在传统联系，并且地缘上连在一起，因此对该地区的安全合作较为关注。冷战后中亚国家与蒙古一样，都强调“全方位”和不结盟外交，美、俄势力同时存在。2004年，蒙古成为上海合作组织观察员国，并存在成为该组织正式成员的可能性。在非传统安全方面，由于阿富汗、中亚等地的毒品会经蒙古进入东北亚市场，蒙古需要与哈萨克斯坦等中亚国家进行合作。

此外，蒙古还参与了一些泛地区或跨地区的合作机制，以扩大自身的国际影响。蒙古是秘书处设在阿拉木图的亚洲相互协作与信任措施会议(即“亚信论坛”)正式成员，近年来参与了该论坛的峰会、外长会议等机制。2004年，蒙古加入“亚洲合作对话”(ACD)机制。2000年，蒙古加入太平洋经济合作理事会，其后一直谋求加入亚太地区最大的政府间经济组织——亚太经合组织(APEC)。2010年5月，蒙古承办第33届太平洋地区标准大会(PASC)。2004年，蒙古成为欧洲安全与合作组织的亚洲伙伴国。2007年，蒙古举办欧安组织与亚洲伙伴国对话会议。2006年，蒙古成为亚欧会议(ASEM)成员国。

结论：小国也有大外交

1．超越自身实力的“均势”外交

如上所述，冷战后蒙古外交的上述三个层面具有不同的优先性：与两大邻国的关系居首，与“第三邻国”的关系次之，与多边机制的关系居末。走上自主发展道路的蒙古立足于本国的安全和经济利益，充分利用其独特的地缘政治优势，越来越娴熟地运用平衡外交，以实现“四两拨千斤”甚至是“借船出海”的目标。它使蒙古的对外关系更为多元化，通过“多边下注”在各方相互牵制中获益。但受制于自身实力，蒙古作为“平衡手”(balancer)角色的局限性也是显而易见的，缺乏实力基础的平衡外交更像在走钢丝。对于地区安全而言，蒙古的多支点外交具有双重性：一方面它适应东北亚地区格局的变化，积极融入国际社会，强调开放、合作与共赢;另一方面，大国势力的进入又使地区安全结构趋于复杂，增加了某些不确定性。除了俄中两大邻国外，美国、日本、印度、德国等“第三邻国”也都是全球性或地区性大国，其中三个都在寻求成为联合国安理会常任理事国，蒙古无疑为大国博弈提供了一个新场所。在大国麋集的的条件下，蒙古的均势外交一旦失衡，东北亚地区格局的稳定将受到严重影响。

2．依然受制于大国关系

“多支点”外交的深层动因是蒙古寻求对自身根本利益的足够保障，这种非结盟式的制衡也是一种典型的现实主义外交政策。蒙古自身实力虽然有限，但其独特的战略地位如果被任何一个大国所利用，对地缘政治格局产生的影响都将不容低估。尽管蒙古与有关国家发展各种形式的伙伴关系，但中俄美三边关系的走向无疑会对蒙古外交产生决定性影响，从而制约着蒙古外交目标的实现程度。当然，蒙古的大国均衡外交并不是完全意义上的：在政治和战略层面上，目前蒙古与俄、美、日的关系处在最高水平;在经济层面上，与中、俄的关系则相对领先;如果综合来看，俄罗斯的优势更为突出。

3．内政决定外交

冷战结束后蒙古的民族主义取代了原有意识形态的支配地位，民主化使其影响进一步放大，这一因素必然会投射在蒙古的对外关系中。当前蒙古实行议会制，但与之相应的多党政治并不成熟，2008年还曾因议会选举发生骚乱。目前除蒙古人民党(由人民革命党2010年改称)这一传统政党外，民主化过程中形成的蒙古民主党也具有重要影响;此外还有公民意志党、蒙古绿党等小党。外交政策有时会成为政党竞争的重要议题，在抑制蒙古民族主义的影响外溢方面，中俄两国存在共同利益，尽管目前蒙俄政治关系依然好于蒙中政治关系。蒙古社会对中国经济影响力的扩大心存忧虑，这会对蒙古政府发展对华关系构成制约。尽管与冷战时期相比，蒙古的平衡外交使中国北部安全环境得以改善，但其谋求“第三邻国”也在某种意义上使中国周边环境面临更为复杂的挑战。尤其是随着中国崛起态势的加强，蒙古的平衡外交有可能更多地向其他大国倾斜，以牵制和平衡中国的影响。鉴于此，确保这一具有重要地缘战略意义的国家长期中立，是符合我国根本利益的现实选择，也是保持东北亚地区和平和稳定的需要。

(责任编辑：张业亮)

* 安徽财经大学法学院。通信作者及地址：宋效峰，安徽蚌埠市曹山路962号安徽财经大学法学院;邮编：233030;邮箱：songxfxf@yahoo．com．cn。基金项目：本文受2010年度教育部人文社会科学研究专项任务项目“新时期中国特色政党外交研究”资助(批准号：10JDJNJD001)。