当代西方国家公共服务组织的耗散结构创新及其启示

曾维和

当代西方国家公共服务组织的耗散结构创新及其启示

曾维和

当代西方国家通过公共服务组织结构变革,创新出一种耗散特征的空间轴组织结构,这种组织结构具有耗散结构的形成条件,并具有耗散结构的过程特征。当代西方国家公共服务组织的耗散结构创新对我国的服务型政府组织结构变革具有重要意义。

当代西方公共服务组织;耗散结构;启示

组织结构是组织实现其目标与发挥作用的载体。当代西方国家公共服务组织通过纵向分权与重组、横向执行与卸载的变革之后,逐步形成了一种空间轴的公共服务组织结构。①传统的公共服务组织结构只有纵向的管理层次和横向的管理幅度两个维度。随着公共服务需求的复杂化, 一种三维的分析框架逐步形成, 即除纵向的管理层次和横向的管理幅度两个维度, 还有这两个维度逻辑延伸的第三个纬度。本文研究的就是当代西方公共服务组织的第三个维度, 即公共服务组织或机构在地理空间位置上所分布的数量, 以及它们所形成的跨边界协同的、具有耗散结构特征的空间轴结构。这种组织结构具有耗散结构形成的基本条件与过程特征。系统分析这种新型的公共服务组织结构创新,对我国服务型政府组织结构建设不无启示。

一、耗散结构理论及其形成条件

耗散结构是当代前沿的混沌理论与复杂性理论中的一个核心术语。耗散结构为现代科学的拓荒者普利高津(I.Prigogine)首倡,即在非平衡系统中,②这种非平衡系统也称为非线性系统,它是与开放系统相联系的。普利高津的耗散结构理论是建立在对热力学第二定律的研究基础之上的,他将宏观系统分为孤立系统、封闭系统和开放系统三种类型。孤立系统与开放系统在达到完全平衡时,不再随时间发生变化,只有开放系统既与外界交换能量,又与外界交换物质,因此,普利高津的耗散结构论研究就是以开放系统为对象的。组织在与外界有着物质与能量交换的情况下,系统内部各要素存在着复杂的与非线性相干扰因素时才可能产生自组织现象,将这种情况下生成的自组织有序态称为耗散结构。耗散结构是一种稳定的有序结构,它的生成“来自系统发展中的突变、能量耗散及系统内的非线性机制共同作用的结果。这种过程表现为系统不断地从外界引入负熵以抵制系统内产生的正熵,以此来保证系统向更高层次的有序结构前进”。[1](54～55)耗散结构理论与熵变理论密切相关,该理论认为熵是一个系统混乱度的指标,即系统的混乱度与熵值成正比,只有熵值越小,系统才能越有序。任何孤立系统与封闭系统总是自发地进行熵增加的过程,不能发生突变。只有“系统保持开放且外界有负熵进入开放系统,则系统的总熵可以保持不变乃至减小。这样系统就可以保持稳定状态或者达到有序状态,即形成‘耗散结构’”,并且只要在开放系统中,系统不断与外界进行物质、能量和信息的交换,就可能同时产生正熵流deS和负熵流deS,若｜deS｜>deS时,则系统的总熵变化为dSπO。如果系统内“总熵”不断减少,则达到一定的阈值时,通过涨落,系统有可能发生突变,从而使系统从无序状态进入有序状态。这种有序结构的出现和维持需要从外部不断供应物质和能量,是一种以耗费物质或能量为特征的结构,所以称为“耗散结构”。[2](59～60)

耗散结构理论认为,从混沌到有序形成耗散结构,必须满足系统开放、远离平衡态、系统各要素间的非线性作用、随机涨落的出现四个基本条件。系统与外界的物质、能量、信息的交换是实现自组织的外部条件,系统内部各要素之间发生非线性的相互作用是实现自组织的内在依据,而随机涨落的出现则是系统实现自组织的直接诱因。[3](44～45)当代西方国家政府改革经历新公共管理改革与政府再造之后,已经进入了以整体政府为特征的第二轮政府改革运动。在整体政府改革时代,当代西方国家公共服务组织的空间轴具备了耗散结构形成的基本条件,并呈现出一种典型的耗散结构特征。

二、当代西方公共服务组织耗散结构创新的基本条件分析

当代西方国家公共服务组织的空间轴结构创新具备了耗散结构形成的基本条件,主要表现在如下几个方面:

(一)公共服务组织的空间轴结构是一个开放系统

当代西方国家公共服务组织的空间轴结构除了纵轴与横轴变革后所产生的大量公共服务机构,即执行机构、权力主体及其他政府实体外,还在健全的公民社会中孕育产生了大量非营利组织和参与公共服务项目的企业组织,这些组织都成为空间轴结构的公共服务供给主体。这种主体多样性的构成本身就具有开放性的特征。当代西方国家公共服务组织的空间轴结构提供公共服务的过程,就是一个将一系列输入资源转化为产品与服务的过程。在这个过程中,多主体协同参与以满足公共服务需求交叉性的需要。与传统官僚制模式下的封闭式公共服务供给结构相比,当代西方国家公共服务组织的空间轴结构具有典型的开放性,它通过不断地从外部环境汲取资源、能量与信息而输出公共服务,实现与创造公共价值。

(二)公共服务组织的空间轴结构处于远离平衡的非线性区

公共行政系统的演变特征与公共服务邪恶问题的存在,使当代西方国家公共服务组织的空间轴结构处于远离平衡的非线性区。首先,从历时态看,公共行政系统经历了简单、复杂、混沌的过程,其演化过程中存在交叉性的特征(见图1)。

图1:公共行政系统历时形态的交叉图

如图1所示,当一个社会形态发生更替或交接时,公共行政系统也相应发生突变、交叉,表现出更高的结构复杂性、更大的灵活性和更多创新性,如封建社会之后就出现了这种交叉性特征。

社会形态的分析是从宏观上来考察公共行政系统的变革过程的,从中观和微观看,公共行政系统及公共服务组织结构变革也很难找到完美的线性关系,更多的是一种近似线性的关系。混沌理论与复杂性理论的一个中心数学原则就是:某一类型的改变和互动需要理解为非线性而不是线性的思想(见图2)。

图2:变化的不同类型

混沌理论与复杂性理论中数学变化的不同类型都可以由一种变量引起。如图2所示,这些类型包括:线性变化(1-3)、周期循环(4-10)、非线性变化(11-20)、变革(21-27)。除渐进性调整之外,公共部门需要考虑各种可能发生的变化,这是复杂性理论的一个中心思想。在图2所描述的变革中,较高点的波动用简单的直线表示,用这种方法不能对变革形成最好的理解,尤其是发生大规模的社会变革时就更是如此,因此,理解变革的关键在于变量之间相互关系以及相互作用是否发生了实质性的变化。总的说来,西方国家的公共行政系统及组织结构变革是一个线性与非线性因素并存、有序与无序统一的系统。

其次,公共服务邪恶问题(w icked problem s)的存在,使当代西方国家公共服务组织的空间轴结构必将长期处于非平衡态。过去那种“温和的问题很容易界定且可以被分解成完美的,技术性的解决方案,但是它们在很大程度上已经让位于邪恶的问题”[4](22～23)。这些邪恶的问题具有很强的交叉性和混沌性,使公共服务组织的空间轴处于远离非平衡态。

(三)公共服务组织的空间轴结构内部存在大量的非线性动力学过程

非线性作用在当代西方国家公共服务组织的空间轴结构中大量存在。当代西方国家公共服务组织的空间轴表现为一种开放的系统态势,各种跨界性的公共服务机构与组织围绕特定的复杂性公共服务问题进行高效的变换,通过与外界交换物质、能量和信息,不断地从外界引入负熵,以抵消供给系统内正熵的增加,形成从“微涨落”转换成为“巨涨落”的非线性作用机制。正是这种自组织与随机涨落的出现,当代西方国家公共服务组织的空间轴结构才不断地向更高层次的稳定有序结构跃迁。各种公私协作伙伴关系与公共服务提供的网络结构就是典型的例证。

(四)公共服务组织的空间轴结构存在着明显的随机涨落

随机涨落可以使系统达到一种新的稳定有序状态。当代西方国家公共服务组织的空间轴具备了维持随机涨落所产生的物质、能量与系统净输入的基础。当代西方国家公共服务组织结构从政府组织内部的纵轴与横轴结构变革发展到空间轴结构的多主体协作就是一个巨大的涨落。正如萨拉蒙教授所言:“在大部分政策领域中存在的是一种密集的政策工具集合,而许多工具又都将公共机构推入了与第三方合作伙伴相关联的各种复杂关系之中。”[5](3)这种复杂的关系使自组织得以产生,从而使公共服务组织空间轴进入一种新的有序结构。

三、当代西方公共服务组织耗散结构创新的过程特征

当代西方国家公共服务组织的空间轴结构不仅表现为发展过程中的耗散结构特征,而且表现为现存状态的耗散结构特征。耗散结构理论认为,开放系统按照系统内部各个区域的物质和能量分布的平衡程度分为平衡态、近平衡态与远离平衡态三种状态。平衡态的特点是系统内部存在线性机制,系统处于平稳的区域;近平衡态的特点是系统内部存在非线性作用机制,系统仍处于平稳区域;而远离平衡态的特点是系统内部存在非线性作用机制,系统处于非平稳区域。从发展逻辑看,远离平衡态是从平衡态与近平衡态发展而来的。[2](61)当代西方国家公共服务组织结构的变革过程也呈现出从平衡态到近平衡态,再到远离平衡态的发展逻辑,最终形成新的平衡态,具体表现为四个阶段性的过程特征。

(一)传统官僚制组织结构的平衡态

传统的公共服务组织结构是一种官僚制组织结构,具有典型的平衡态特征。这可以从官僚制的分工、等级秩序和非人格化统治三个基本特征来解析官僚制组织结构的平衡态:首先,分工意味着官僚制组织中的工作被理性地按照功能分成很小的部分,让有能力的个人和小组来承担。官僚制中的官员虽不占有官僚制中的职位,但在其完成所分工作的基础上享有终生制。其次,等级秩序将官僚制中的上下属分开,并在一定等级秩序上发放工资、承认权威、分配特权以及晋升提拔等。最后,非人格化规则是官僚制的生命线,官僚制中的官僚不能任意行动,他们的选择必须以法定的行为守则为准绳。[6](78)因此,传统的官僚制组织结构具有永久性和高度的稳固性。在官僚制组织结构中,公务员通常被看成是一种终身职业,凭借着一种“社会契约”,他们可以获得一定的收入以保障其职业的安全稳定。也就是说,个人一旦成为官僚制中的一员,就是终身雇用。[7](10～11)例如,改革前的美国《联邦采购条例》就有1600多页,外加行政部门必须遵循的条例2900多页,造就了一个充斥着僵化的规则和程序、面面俱到的设计说明、多层次检查和审计的联邦采购体制,而一部850页的《联邦人事法》,外加10000余页的《联邦人事手册》,更是造就了美国改革前稳固的人事管理体制。总之,在分工、等级秩序与非人格化统治互相促进、相互作用下的传统官僚制组织结构,是处于一种稳定性结构的平衡状态。

(二)政府再造:公共服务组织结构近平衡态的形成

正是这种处于稳定性的组织结构平衡态导致了官僚制组织结构决策过程僵化、政策协调过程难以进行、行政效率低下等弊端。因此,20世纪70年代末80年代初开启的以政府再造为内容的新公共管理改革运动就打破了这种平衡态。当代西方国家的政府再造诞生于30年前公共生活的边缘,并伴随美国1978年开始的“反税收运动”以及1979年英国撒切尔夫人大选的成功而迅速发展,随着澳大利亚(1983年)和新西兰(1984年)工党政府竞选成功,以及撒切尔夫人(1988年)“下几步行动”(N ext Steps)机构改革措施的出台,政府再造运动在20世纪80年代全面铺开,形成了一种政府再造的改革浪潮。

政府再造运动有效地打破了官僚制组织结构的平衡态。正如政府再造大师奥斯本所言:“政府再造就是用企业体制取代官僚体制,即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制,而不必靠外力驱使。政府再造就是创造具有内在改进动力的公共部门——有人称之为‘自我更新机制’。”[8](14～15)经过政府再造运动后,西方国家政府部门的组织结构发生了巨大变革:不同部门的层级结构趋向多样化;中间管理层减少,组织结构趋向扁平化;官僚机构在解制后具有更大的灵活性。政府再造产生了大量的小型化、分散化的公共服务机构,传统官僚制平衡态的组织结构被彻底打破,单目标、多样化的公共服务机构共同参与公共服务的提供,它们相互竞争,以满足顾客个性化的公共服务需求。这样,传统的公共服务组织结构中线性作用机制被打破,新的非线性作用机制开始形成与凸现,从而形成公共服务组织结构的近平衡态。

(三)碎片化与碎片化治理:公共服务组织结构远离平衡态

碎片化也称为“巴尔干化”,它是与组织化相对的概念,是指政府职权划分与机构改革下所出现的一种政府管辖权限与边界不断增殖,政府机构不断增加与趋向分散化的一种复杂状况。随着政府再造与新公共管理改革的深入,公共服务组织结构碎片化就日益显现出来,最终导致碎片化治理结构的产生。进行新公共管理改革的其他西方国家也出现类似的情况,正如Pollitt所言:“新公共管理作用于公共部门改革的最终结果就是不断增加专业化和碎片化。”[9](12)

碎片化与碎片化治理进一步强化了公共服务组织结构中的非线性作用机制,导致大量的负熵流进入公共服务组织结构的系统内,最终使熵增加大于零,系统出现混乱与无序,远离平衡态是当代西方国家政府再造后期公共服务组织结构的基本特征。

(四)从无序到新的有序:公共服务组织耗散结构的形成

政府再造与新公共管理改革使公共服务组织结构陷入远离平衡态,出现了严重的组织协调与整合问题。因此,20世纪90年代中后期,以英国、美国、新西兰、澳大利亚为代表的西方国家又开启了一场以整体政府(whole of government)为内容的新一轮政府改革运动,以加强公共服务组织之间的整合,进行跨界性协同,提供整合性公共服务(integrated public service)。这种具有耗散结构特征,进行跨边界协同,以提供整合性公共服务的组织结构创新与满足复杂性、交叉性的公共服务需求具有内在的一致性。正如经济合作与发展组织(OECD)在“管理评论”系列丛书研究报告之一的《爱尔兰:迈向一种整合性公共服务》一书中指出:“应对复杂性、交叉性的问题,需要一种整合性公共服务,这要求通过增加网络结构的行动,而不是采用自上而下的组织结构改革。”[11](12～25)

在具体公共服务提供的实践中,公共服务伙伴关系是公共服务组织耗散结构的主要表现形式。从伙伴之间的相互搭配来看,构成当代西方国家公共服务组织空间轴耗散结构的伙伴关系主要具有两种基本类型:一是公私合作伙伴关系(Public Private Partnerships,PPPs)。公私合作伙伴关系兴起于后新公共管理改革时期,它主要是通过公私合作的制度安排,以充分发挥公私部门各自禀赋优势的一种跨组织结构模式。达霖·格里姆斯等学者认为“公私合作伙伴关系是基础设施和项目融资的全球革命”。[11](17)二是政府与非营利组织的伙伴关系(government-nonprofit relations)。这种制度安排主要是为弥补政府失灵、市场失灵和志愿失灵以更好地满足公共服务需求,建立一种公共服务的跨界性组织结构与替代性反应机制。萨拉蒙教授认为,当代西方国家形成了一个精巧的“第三方治理体系”。[12](42～43)

形式多样的公共服务伙伴关系有效地克服了碎片化和碎片化治理的问题,形成了一种整体性治理(holistic governance)模式。这样,公共服务组织的空间轴结构系统经历了无序的混乱之后,就进入了一种新的有序状态,即跨界性协同结构,公共服务组织空间轴的耗散结构过程特征得以形成。

四、对我国服务型政府组织结构创新的启示

当代西方国家公共服务组织耗散结构创新形成了一种具有耗散结构特征的公共服务组织提供结构,这有效地提高了公共服务供给的效率与品质。耗散结构通过多中心公共服务的提供系统,既有效地克服了传统官僚制中公共服务提供系统不断出现“政府失灵”的困境,也有效解决了新公共管理改革分割化管理出现的公共服务碎片化的弊端,铸就了一种整合性公共服务的提供模式。

未来公共服务组织结构变革与创新的基本方向何在?有学者指出,在后新公共管理改革时代(或整体政府改革时代),公共管理改革的一个基本发展态势就是公共部门与公共服务更加复杂化。[13](24～25)与这种复杂化态势相适应,这种耗散结构的公共服务组织结构的创新无疑代表了西方国家公共服务组织结构变革与创新的基本方向。

在我国建设服务型政府及推进大部制改革的过程中,同样也具有当代西方国家公共服务组织结构变革与创新所面临的公共服务需求日趋复杂化的客观条件。因此,这种耗散组织结构对我国服务型政府组织结构创新具有重要的启示意义,归纳起来,主要有如下几点:

(一)充分认识到组织结构创新对于服务型政府建设的重要作用

这要求突破长期以来建设服务型政府的思维定势,即把转变政府职能作为核心内容,而忽视组织结构变革与创新的重要性。结构功能主义理论很好地揭示了结构与功能之间的内在联系:一方面,结构决定功能,有什么样的结构就有什么样的功能;另一方面,功能又反作用于结构,功能的转变也必将导致结构发生相应的变化。因此,在我国服务型政府建设过程中,只有把转变职能与优化结构有机结合起来,才能真正满足人民日益增长的公共服务需求变化的客观需要。借鉴当代西方国家的经验,进行公共服务组织空间轴组织结构创新具有重要的现实意义。

(二)进行以伙伴关系为纽带的公共服务提供的耗散结构创新

在公共服务供给结构上,要摆脱政府提供的唯一性和单一性结构逻辑,强调将政府以外的多元主体纳入到公共服务提供结构中来,利用多元主体跨部门协同与跨边界协同来有效地提供服务,最终形成一种党委领导、政府负责、社会协同、公众参与有机统一的公共服务提供的组织结构格局。尤其是在我国当前推进地方大部制改革的过程中,一方面要加强政府内部服务部门、服务机构的功能整合,另一方面也要加强政府组织与其外部组织之间的跨边界功能整合,构建一种耗散结构的公共服务提供系统。

(三)加强公共服务组织耗散结构创新相关的制度体系建设

公共服务耗散结构提供系统具有较大的不确定性,需要健全的制度体系才能确保公共服务资源的配置效率,降低系统总熵,以减少公共服务提供结构的混乱度。因此,在我国优化服务型政府组织结构的过程中,需要加强相关的制度体系建设:[14](33～35)首先,要建立与修订多主体协同提供公共服务的法律法规。如修订《政府采购法》,把政府向社会组织购买公共服务的相关内容补充进来,以减少政府采购过程中的混乱局面。其次,要通过制度建设,明确公共服务提供中多方的责任关系,使政府组织与非营利组织或企业组织之间的协同公共服务提供行为建立在合同契约关系之上,确保公共服务提供的有序化。

[1]陈春明,刘希宋:《基于混沌理论的耗散结构组织研究》,《学术交流》,2004(6)。

[2]傅广宛:《我国公共服务提供系统的耗散结构特征及其有序化》,《中国行政管理》,2006(11)。

[3]徐传谌等:《耗散结构、自组织与制度耦合:入世后国企制度变迁障碍及发展趋向的演进经济学解释》,《当代经济研究》,2003(2)。

[4][美]罗伯特·阿格拉诺夫,迈克尔·麦圭尔:《协作性公共管理:地方政府新战略》,李玲玲等译,北京:北京大学出版社,2007年。

[5]Lester Salamon.“The New Governance and the Tools of Public A ction:An Introduction,”in The Tools of Government:A Guide to the New Governance,edited by Lester Salamon(Oxford University Press,2002.3.

[6][美]理查德·J·斯蒂尔曼二世:《公共行政学:概念与案例》,竺乾威等译.北京:中国人民大学出版社,2004年。

[7][美]B·盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》,吴爱明等译,北京:中国人民大学出版社,2001年。

[8][美]戴维·奥斯本,彼德·普拉斯特里克:《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》,谭功荣等译.北京:中国人民大学出版社,2002年。

[9]Pollitt,C.and Bouckaert,G.Public Management Reform:A Comparative A nalysis.Oxford:Oxford University Press,2004.

[10]OECD Public Management Reviews.IR ELAND:Towards An Integrated Public Service.Paris:OECD,2008.

[11][英]达霖·格里姆斯,[澳]莫文·K·刘易斯:《公私合作伙伴关系:基础设施和项目融资的全球革命》,济邦咨询公司译.北京:中国人民大学出版社,2008年。

[12][美]莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴关系——现代福利国家中的政府与非营利组织的关系[M].田凯译.北京:商务印书馆,2008年。

[13]Tom Christensen,Per Legreid.Transcending New Public Management:The Transformation of Public sector Reforms。Aldershot:A shgate Publishing Company,2007.

[14]王浦劬,[美]莱斯特·M·萨拉蒙:《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》,北京:北京大学出版社,2010年。

D523

A

1002-2007(2011)04-0050-06

2011-04-23

国家社会科学基金重大项目阶段性研究成果,项目批准号:07&ZD030。

曾维和,男(苗族),南京大学政府管理学院政治学博士后流动站博士后,南京信息工程大学公共管理学院讲师,研究方向为政府治理理论与改革的研究。(南京210093)

[责任编辑 丛光]