反补贴产业损害评估指标体系的构建

张 剑,何海燕

(北京理工大学 管理与经济学院,北京 100081)

●产经动态

反补贴产业损害评估指标体系的构建

张 剑,何海燕

(北京理工大学 管理与经济学院,北京 100081)

随着我国参与国际贸易的深度和广度的不断增加,我国面临的贸易摩擦问题已经由企业的微观层面向政府政策的宏观层面发展,补贴与反补贴问题越来越受国内外学者的关注。为科学合理的确定反补贴产业损害程度,应对国外反补贴以及通过反补贴手段保护国内产业。文章通过对WTO规定的反补贴实施的条件及其影响因素分析,构建了反补贴产业损害评估指标体系。

反补贴;产业损害;指标体系

一、引 言

反补贴指凡进口商品在生产、制造、加工、买卖、输出过程中接受了直接或间接的补贴,并对进口国已建立的国内产业①造成实质损害或者产生实质损害威胁,或者对建立国内产业造成实质阻碍,进口国可以对该产品进行调查,采取反补贴措施②。

在经济全球化背景下,各国经济依存度不断提高,爆发大规模贸易战的可能性越来越小。但是,随着全球经济一体化的深入、贸易自由化的发展、各国关税水平的普遍下降、非关税壁垒的盛行,国际社会将面临日益严峻的经贸形势。2008年由美国"次贷问题"引发的全球金融危机,又导致全球经济陷入衰退,各个国家和地区为加强对本国产业和市场的保护,将可能采取各种贸易保护措施以限制进口。从国外发达国家和地区反补贴立法和实践来看,反补贴措施在抵消补贴不利影响的同时,因各国对补贴定义不同,允许程度不同,实施程序不同,加之其灵活性较强,裁量的自由度大的特性,很容易被政府滥用,成为限制进口的手段和推行贸易保护主义的工具,使反补贴措施成了事实上的非关税壁垒。从而亦使反补贴制度具有双重性质:一方面是维护国际贸易正常秩序的工具,另一方面也可能成为贸易保护主义的武器。因此,在国际政治、经济环境不断变化的新形势下,反补贴这一国际贸易领域内的法律工具将逐渐成为各国保护国内产业的新兴工具。

实际上,在此次国际金融危机中,贸易保护主义有抬头的趋势,发展中国家 (尤其是中国)成为最大的受害者。并且,反补贴已经成为我国与国外贸易摩擦的新热点。2004-2009年 9月,国外对华发起了 31起反补贴立案调查,其中美国 17起、加拿大 9起、澳大利亚 3起、南非 1起、印度 1起,并且涉案产品种类较多,其主要集中在贱金属制品 (如烤肉架、钢管、铜管件、紧固件等),其次是纸制品 (如铜版纸、卫生纸、低克重热敏纸)、化工制品 (如亚硝酸钠、柠檬酸盐)、木质品 (如复合地板)、纺织品 (如复合编织袋)、橡胶制品 (未加工橡胶磁)等③。部分案件涉案金额也较大,如 2007年,在美国对中国非公路用工程轮胎中,涉案金额达 3.4亿美元。2008年,加拿大先后对我碳钢焊管、半导体冷热箱和铝型材发起三起反倾销反补贴合并调查,涉案金额达 1.61亿美元。由于国外反补贴立案调查主要针对我国的宏观经济政策和制度安排,被指控的项目一旦被认定存在补贴,就会对我国贸易政策、经济政策和宏观调控措施的运用产生负面影响。而且,被裁定为补贴的项目,往往会成为后续对我国反补贴立案调查的证据,从而诱发更多的反补贴调查。

随着国外对华反补贴立案调查的强度加大且有泛滥的趋势,越来越多的学者们开始就反补贴措施使用的合理性、公平性展开质疑。反映到理论上,就是需要研究如何增强反补贴措施实施的科学性,如何提高反补贴措施的实施效果。而要增强反补贴措施实施的科学性、提高反补贴措施实施的效果,首当其冲要解决的就是如何确定反补贴产业损害幅度。

二、中国反补贴产业损害评估现状

由于我国反补贴立法较晚以及缺乏反补贴立案的实践经验,我国仅在 2009年 6月与 9月对国外 (美国)发起了 2起反补贴立案调查。因此,在世界经济一体化、国外频繁对华发起反补贴立案调查、国际金融危机、贸易保护主义抬头等背景下,针对国内产业提起的反补贴申请立案案件,对其反补贴产业损害评估进行科学研究,对于我国合理运用贸易救济措施、保护我国国内产业安全具有重要的现实意义。

与反倾销相比,反补贴措施的实施相对较为复杂和困难,且各国使用相对较少,所以关于反补贴的基础研究工作及研究成果相对反倾销较少[1]。但是,随着反补贴日益成为国际社会与贸易中新的贸易摩擦热点,许多国内外专家和学者开始关注反补贴及其相关理论与实践的研究。从研究时间上来看,国外学者在 20世纪 80年代就已经开始对补贴与反补贴进行相关研究,而国内学者主要是从 2001年我国入世以来开始进行相关研究,且主要集中在理论和定性分析层面上[2]。从研究内容上来看,主要包括基于 SCM④的相关研究[3],WTO及其成员方反补贴立法与实践的相关研究[4-5],以及我国对于国外反补贴调查的应对策略研究。而国内外学者对于反补贴产业损害评估的研究相对较少,且多是伴随以上研究内容出现。

反补贴产业损害的认定方法与认定结果直接关系到反补贴措施是否合法性与正当性。因此,为更好地参与国际竞争,在国际贸易中保护自身权益,我国政府部门和理论研究者的工作重点就是在实务操作上构建一套规范的反补贴产业损害评估指标体系,并完善具体可操作的科学计算方法。

三、中国反补贴产业损害评估指标设计原则

国内产业是一个复杂系统,受到其周围环境中众多因素的影响。国内产业受到实质性损害 (损害威胁或阻碍)是由多种因素共同作用的结果,很难用一个指标或者一种指标来评价;同时,不同产业之间有存在巨大的差异,对各种指标的要求也千差万别;此外,反补贴措施是一种维护公平贸易的手段,在指标体系的设计中应体现出公平性,由其他非补贴因素造成的损害不应归咎于进口产品中的补贴。

反补贴产业损害评估指标体系设计的一般原则是:系统性、层次性、通用性、定性指标与定量指标相结合、宏观指标与微观指标相结合、数据易获取等特点。设计反补贴产业损害评估指标体系,要符合反补贴产业损害评估的公平性和科学性,同时兼顾指标的明确和简便,形成具有系统性、层次性、公平性、实践性的指标体系。

四、中国反补贴产业损害评估指标体系构建

(一)指标体系构建的目的

科学、准确的测算反补贴产业损害幅度有两方面的作用:一是防止国外对我国滥用反补贴措施,提高反补贴预警能力和应对能力;二是我国运用反补贴手段,保护国内产业安全,促进产业发展。

(二)指标体系构建的影响因素分析

根据WTO规则,任何成员国要对另一成员国实施反补贴措施,需要满足三个条件。

1.进口产品中补贴的存在

SCM把补贴分为三类:禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉性补贴。事实上,并不是所有的补贴都会受到反补贴的起诉,而只是针对具有专向性的禁止性补贴和可诉性补贴⑤。所以,补贴的确定涉及两项因素的分析,即补贴专向性的确定及补贴对国际贸易造成的影响。

在确定补贴专向性时,还应当考虑接受补贴企业的数量和企业接受补贴的数额、比例、时间以及给与补贴的方式等因素;对于补贴对国际贸易的影响,应考虑补贴产品的进口、国内同类产品的出口、其他国家进口等因素。

2.进口国国内产业损害的存在

SCM中规定,损害是指对一国国内产业造成实质损害或实质损害威胁,或对国内产业建立造成实质阻碍;损害的确定涉及对三项因素的分析,即补贴产品的进口数量,补贴产品对国内市场同类产品价格的影响,以及补贴产品对国内同类产品生产者造成的影响。

(1)对于补贴产品的进口数量,应从绝对量和相对于进口成员国内的生产和消费的相对量方面,考虑补贴产品的进口量是否出现重大的增长。

(2)对于补贴产品对国内市场同类产品价格影响,应考虑与进口国同类产品价格相比,补贴产品是否造成重大削价、价格压低或价格抑制。

(3)在审查补贴产品对国内产业的影响时,应对与该产业状况相关的所有经济因素和指数进行评估。从生产方面,应考虑产量、产能的变化以及产能利用率的实际和潜在下降等因素;销售方面,应考虑销售量、销售额以及市场份额的变化等因素;库存方面,应考虑库存产品的数量及其消耗的成本等因素;利润方面,应考虑投资收益率、利润总额的变化等因素;就业方面,应考虑失业率、人均工资的变化等因素;未来发展方面,应考虑国内产业内企业数量变化、现金流、增长率、筹资能力实际和潜在的负面影响等因素;在特殊产业中还有其特有的影响因素,如农业方面,还应考虑是否增加了政府支持计划的负担等因素。

对于实质损害威胁的判定应特别谨慎,不应仅根据声称、推测或极小的可能性便做出判定。应证明补贴产品的进一步增加是即将发生的,并且除非采取反补贴措施,实质性损害即将发生,应特别考虑以下因素:1)该补贴的性质及其可能造成的贸易影响;2)进入国内市场的补贴产品有很高的增长率,暗示了进口大量增加的可能性;3)出口商拥有的充分自有的处置能力或即将实质增加的能力,表明补贴产品进入国内市场实质增加的可能性,同时考虑吸收任何额外出口的其他出口市场的可能性;4)进口导入的价格对国内价格有巨大抑制或下降影响,出现对进口产品需求的提高;5)补贴产品的库存情况。

对于建立国内产业的实质阻碍,由于发达国家的科技先进,绝大部分产业门类都已经建立,尽管在国家法律中都规定了标准,但在实践中极少用到。但这一标准对于发展中国家还是有重要意义的,可以通过这种手段对尚未建立或正在建立中的产业给予法律上的保护。在审查实质阻碍时应特别考虑以下因素:1)国内产业的建立或筹建情况;2)国内需求的增长情况及其影响;3)补贴产品对国内市场状况的影响;4)补贴产品的后续生产能力和在国内市场的发展趋势。

3.补贴与损害之间存在因果关系

在确定了专向性补贴和国内同类产品产业损害的基础上,调查机关还要证明二者之间的因果关系。在进口国国内产业存在损害时,全部由补贴产品造成损害的情况并不多见,大多数情况是各种因素交织在一起的。

调查机关应审查同期内对国内产业造成损害的、除进口补贴产品之外的各种因素,由这些其他因素造成的损害不应归咎于补贴产品的进口。这些因素包括:相关产品未接受补贴的进口数量和价格、需求萎缩或消费模式的改变、国内外生产商的贸易限制做法及其之间的竞争、技术的发展和国内产业出口实绩及生产效率等因素。根据以上的分析,对反补贴产业损害的评估,应包括两个方面的内容:一部分是由补贴因素造成的,另一部分是由非补贴因素造成的。在反补贴产业损害评估指标体系中,必须扣除非补贴因素造成的影响,不能把这部分影响归咎于补贴因素。

(三)确定指标体系

依据WTO规则对反补贴产业损害确定的条件,结合我国的实际情况,给出反补贴产业损害评估指标体系,如图 1所示。

图1 反补贴产业损害评估指标体系

五、结 论

本文通过对WTO规定的反补贴实施的三个条件及其影响因素分析,构建了反补贴产业损害评估指标体系。指标体系有以下四个特征:

(1)系统性。对反补贴产业损害的评估是一个系统工程,所以其评估指标体系应具有系统性。在本文构建的评估指标中,既有对实质损害的测算,又有对实质性损害威胁和产业建立实质阻碍的测算;既有评估补贴产品的指标,又有对国内产业损害测算的指标;既考虑了补贴因素造成的国内产业损害,又考虑了应该排除的其他非补贴因素对产业损害造成的影响。

(2)层次性。单一的评估指标不仅不能全面的测算反补贴国内产业损害幅度,并且还可能会因为各种因素考虑的不全面,转移问题的重心,使得做出完全错误的决策。本文构建的指标体系,是由目标层、评估指标层、单项指标层组成,低层次的指标是高层次指标的具体反映,高层次指标又是其更高层次指标的组成部分,这种网络式的互相作用,反映出指标间的支配与从属关系,体现出了系统的层次性。

(3)公平性。反补贴措施是一种维护公平贸易、保护本国产业的贸易救济手段,在评估反补贴产业损害时应遵循公平性原则。在本文构建的指标体系中,在确定补贴性质的前提下,对补贴因素中的补贴指标和产业指标进行了分析,并将非补贴因素造成的影响扣除在外,体现出了WTO所倡导的公平精神。

(4)实践性。本文构建的指标体系具有简便易行、可操作性强的特点,同时又普遍适用于不同的产业。在具体案件中应用时,可以根据调查机关的实际需要,运用科学的方法对指标体系进行优化,突出主要指标,提高评估效率。

[注 释 ]

① 国内产业是指同类产品的国内生产者整体,或其产量总和占国内该产品总产量大部分的那些国内生产者。同类产品是指与补贴进口产品相同的产品或特性最相似的产品。

② 见《中华人民共和国反补贴条例》第一章第二条。

③ 数据来源:世界贸易组织网站 ;中国贸易救济网 .

④ SCM是指WTO《补贴与反补贴措施协议》。

⑤ SCM中规定了 4种专向性:政府补贴专门针对某一特定企业或某些企业;政府补贴专门针对特定部门或某些部门;政府补贴专门针对该政府领域内的指定地区;禁止性补贴,即政府补贴专门提供给出口产品或使用国内成分的产品。

[1]何海燕.反倾销中产业损害幅度测算指标体系的建构[J].价值工程,2003,(3):2-4.

[2]欧福永,冯寿波.欧盟反补贴中期和终期复审制度[J].求索,2007,(4):118-120.

[3]EmmanuelNyahoho.TheLimited Effectivenessof theAgreement on Subsidies and Countervailing Measures(SCM)in WTO[J]. The Journal of Social,Political and Economic Studies,2004,29(1):87-90.

[4]Jai SMah.CountervailingDuties in the USA[J].Department of EconomicsWorking Papers,2003,(45):1-18.

[5]M K(Marty)Luckert.Property rights,forest rents,and trade:The case ofUS countervailing dutieson Canadian softwood lumber[J]. Forest Policy and Economics,2007,(9):581-590.

Research on the Index System for the Evaluation of Counterva iling Industry Injury

ZHANG Jian,HE Hai-yan
(School of M anagem ent and Econom ics,Beijing Institute of Technology,Beijing100081,China)

W ith the rapid development of foreign trade,trade friction of China has transfor med from the microcosmic aspects of enterprise to the macroscopical aspects of government.The scholars at home and abroad now paymore attention on the research of subsidy and countervailing rules.The index system,established by analyzing the qualification of countervailingmeasures and its factors,is to make the evaluation of industry injurymore scientifical,to help dealwith the foreign countervailingmeasures,and to protect the domestic industry.

countervailing;industry injury;index system

F752.02

A

1007—5097(2011)01—0071—03

10.3969/j.issn.1007-5097.2011.01.016

2009—11—15

国家自然科学基金项目“中国反倾销实施效果评估体系与方法研究”(70873007)

张 剑 (1986—),男,山东东营人,博士研究生,研究方向:贸易救济政策;

何海燕 (1963—),女,河北石家庄人,应用经济系主任,贸易救济与竞争政策研究中心主任,教授,博士生导师,研究方向:战略与决策,贸易救济政策。

[责任编辑:余志虎 ]