互联网监管之困再升级三大领域精细化管理待引入

天津市通信管理局 | 沈永峰

互联网监管之困再升级三大领域精细化管理待引入

天津市通信管理局 | 沈永峰

在国际出口带宽上，监管部门应分析主要流量的业务构成，进行分类管理。

如今随着互联网的发展，一些网络安全隐患、虚假信息增多等问题也在给人们带来危害。

从前的粗放式管理已经制约了中国互联网的持续健康发展，若无法及时有效地控制互联网上出现的混乱情况，将不利于互联网的长期发展。

“一抓就死，一放就乱”，经过十多年的发展，当前的互联网行业似乎仍然无法摆脱这一魔咒。

近年来，我国互联网虽然逐步由无序向有序，由原信产部管理发展到各部门共同协调管理，并经历了由繁盛到泡沫再到稳步发展的过程，但整个行业仍然存在诸多监管难题，这对互联网行业整体的健康持续发展仍有不少负面影响。

整治后“死灰复燃”现象犹存

目前互联网行业的监管主要存在以下五方面问题。

第一，内紧外松。

近年来，有关部门先后开展了“大兴网络文明之风”、“绿色·阳光网络工程”、依法打击互联网和手机媒体淫秽色情专项行动等活动，国内的网络环境明显得到净化。但由于互联网的自由、无界性等特点，以及互联网技术的革新和国际出入口的不断扩大，在国内各项整治网络环境的活动不断开展的情况下，大量不良信息、淫秽色情网站的虚拟空间、服务器已开始向国外转移。不仅如此，一些不法分子通过技术手段，让网站提供的不良信息只能由中国用户访问，使得国内用户仍然继续受到有害信息影响。短期内，在没有有效技术手段的情况下，相关监管部门对这些向我国输送不良信息的网站只能针对重点、影响大的进行整治，缩小影响范围。由于内紧外松，不可避免地出现了各项整治活动的“死灰复燃”现象。

第二，缺乏有效的技术手段。

在互联网发展初期，由于管理部门没有制定相应的技术管理规范，导致我国至今尚未形成一套有效的技术手段能够控制在国内接入的所有网站。当前互联网站管理中最重要的根服务器均在国外，一些违规网站在国内及国外不断更换地址，但管理部门只能随后跟进管理，通过末端的接入网站对内容进行控制。这就导致了经常出现事倍功半的情况，不能对互联网监管做到有效控制。

第三，部门之间的协调及数据共享能力有待提高。

经过多次互联网整治活动，虽然各部门之间的协调问题有所改善，但仍然没有一个统一的协调标准。目前，国家互联网信息办公室已经成立，并担负着落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，在职责范围内指导各地互联网有关部门开展工作等职责。一方面，各部门之间还是由各自成立的专项行动协调小组来协调配合工作；另一方面，虽然一些部门通过工信部的ICP/IP备案管理系统进行了部分数据共享，但总体上的管理数据依然是信息孤岛，无法共享。这不仅降低了管理效率，而且也增加了管理成本。

第四，业务发展缺乏有效引导。

互联网技术发展日新月异，在此之上的应用也层出不穷，但由于缺乏监管，各类业务发展鱼龙混杂，这不仅阻碍了新应用的发展，而且也损害了消费者的合法权益。例如，一些团购网站在快速发展的同时出现了一些损害消费者利益的事件，就是典型例证。

第五，网络安全问题制约了行业的健康发展。

近年来，虚假、欺诈信息等不诚信行为直接影响到了网络健康持续发展，并且短期内无法消除。为此，今年7月，中国互联网络信息中心发布的《第28次中国互联网络发展状况统计报告》中强调，“网络安全诚信问题严峻，互联网安全需加强”。但据统计，当前我国有8%的网民在网上遇到过消费欺诈，该群体网民规模已达到3880万。

思考一：盲目扩容有待重新考量

从前的粗放式管理已经制约了中国互联网的持续健康发展，若无法及时有效地控制互联网上出现的混乱情况，将不利于互联网的长期发展。在笔者看来，借鉴企业精细化管理经验对互联网行业进行监管，有利于互联网监管走上持续、稳定、健康发展道路。

具体而言，相关部门需要做好对资源的管理。首先，要做好对互联网国际出口带宽的分类管理。互联网国际出口在某种意义上充当着“信息海关”的作用，对来往信息进行监管、过滤。据中国互联网络信息中心统计，截至2011年6月底中国互联网国际出口带宽已达1182G；2011年8月中国移动上海公司透露，中国移动在上海扩建的国际通信关口局将达到300G。在互联网管理上，工信部虽然要求企业对新业务进行安全评估，但并没有明确要求企业必须建立相应的技术监控和管理手段。因此，对于出口带宽的信息监管、过滤主要仍由国家部署相关设备。而企业不断扩容的带宽，使国家必须不断增加投入，增加设备部署，即便如此依然无法对信息进行全面监控。企业主要侧重发展而不重视安全，导致互联网各项整治活动过后都出现“死灰复燃”现象。为此，笔者认为监管部门需要对互联网的盲目扩容进行新的思考。在国际出口带宽上应分析主要流量的业务构成，进行分类管理，并对企业商务和社会分开管理进行探索；同时，要求企业建立不同的监控和过滤手段，而不是由国家花纳税人的钱来不断跟进企业的扩容。

其次，要做好对互联网IP地址及网站接入场所的分类管理。任何网站都需要有IP地址，加强对IP地址与机房的分类管理，可以从根本上管理好不同的网站，及时处理有问题的网站，同时也有利于关键时候的互联网管制，而不会影响正常网站的运行。此外，还可以保证即使在管制时期，通过正常网络进行的商务活动依然畅通无阻。这就需要各互联网接入单位将各自的IP根据所接网站从事的业务，如企业、娱乐、交互式（BBS、微博）等进行物理上的分类管理。这样在管制时期，监管部门不仅可以限制有问题网站的运行，而且也可以限制特定用户不能访问特定的网站，而不影响其他网站的运行和网民对正常网站的访问，避免为了管制而出现的局部性断网事件。

指导、协调互联网企业运作的管理部门需要及时了解各部门系统建设情况，将功能相似的系统进行整合，同时将各部门的数据进行共享，避免重复建设，以达到管理的最大效用。

1182G

据中国互联网络信息中心统计，截至2011年6月底中国互联网国际出口带宽已达1182G；2011年8月中国移动上海公司透露，中国移动在上海扩建的国际通信关口局将达到300G。

思考二：从网站接入端阻止恶性接入

此外，做好对主要参与者的管理也十分重要。首先，做好对互联网接入服务单位的管理，创造良好的接入环境。正常而言，网站必须由互联网接入服务单位提供接入才能被访问，但一些企业在利益驱动下，替部分问题网站进行虚假备案，并提供接入，在被查处后，迅速将问题网站转移到国外。这不仅扰乱了接入市场，还影响整个互联网的健康发展。因此，管理部门需要改变以往的管理方式，通过信用管理的方式，督促企业做好对所接入网站的核查工作，从网站接入端防止问题网站的接入，从而逐步将有问题和无资质的企业清理出接入市场，为接入企业创造公平、公正的接入环境。

其次，对互联网信息服务提供单位进行分类管理，鼓励创新。互联网信息服务提供单位即网站主办者是信息内容的提供者。由于目前建立网站成本比较小，内容提供者随时都可以建立一个网站，一旦出现内容问题，那些问题网站往往改头换面，用新的域名继续提供相同的内容。而目前互联网上提供的信息内容只有新闻、出版、教育、药品和医疗器械、医疗保健、文化、广播电影电视节目等需要相关部门的审批，其他均不需要。事实上，这不利于监管部门对提供其他内容网站的整体管理和掌管其发展趋势。笔者认为，相关部门需要尽快将所有网站按照行业分类目录进行划分管理，对促进经济发展和提高人民生活水平的网站，应为其创造良好的接入环境，鼓励其不断创新。

再次，鼓励网民积极参与，规范引导。据中国互联网络信息中心统计，截至今年6月底，我国网民总数达到4.85亿。网民是互联网发展的重要参与者，直接影响到互联网的发展。如今，越来越多的网民利用互联网的自由性，将其在社会上发现的问题通过网络反映给主管部门，这是值得鼓励的行为；但也有不法分子利用网民的热情，雇佣“网络水军”兴风作浪。因此，在对网民的管理上，监管部门要鼓励网民积极参与，及时关注网民动向进行规范引导，充分发挥网民的积极性，重于疏导而非封堵；同时需要加大对“网络水军”的整治，以及对“网络公关”的管理，逐步依法清除网络上的恶意“发帖”、“删帖”等不良行为。

思考三：网站备案应摒弃“多头管理”

当然，相关管理部门的协调与配合也不可或缺。首先，建立和完善协调管理机制。作为互联网管理的指导、协调部门，国家互联网信息办公室当前需要尽快建立一个统一的协调配合机制，而各互联网管理部门在进行管理时也必须严格按照机制开展工作，及时处理互联网上出现的突发情况，真正达到齐抓共管。这不仅有利于明确责任、提高协调效率，而且有利于互联网管理工作效率的提高。同时，国家互联网信息办公室需要进一步详细明确各部门分工，并监督各部门在管理中的执行情况，及时纠正执行过程中出现的“越位”和不作为行为。

其次，共享技术、数据等资源，更好地为互联网发展服务。国家互联网信息办公室应发挥其指导、协调的职能，将各相关管理部门独立的管理信息系统实现共享，以达到互联网管理中信息使用的最大效能。以工信部的网站备案为例，目前网站备案由接入商代为用户进行备案，如身份信息、企业相关信息等备案信息的准确性则无法保证。目前来看，这些信息分别由公安、工商等相关部门管理，由于没有共享，无法及时与备案信息进行比对，也无法保证其准确性。此外，工信部已经建立了一套网站备案管理系统，但公安部在此基础上也建立了一套网站备案管理系统，用户需要同时向两个不同管理部门提交内容几乎相同的备案信息，这不仅是重复建设，而且也是影响政府形象的“多头管理”。此类问题在内容的管理上同样存在。笔者认为，指导、协调互联网企业运作的管理部门需要及时了解各部门系统建设情况，将功能相似的系统进行整合，同时将各部门的数据进行共享，避免重复建设，以达到管理的最大效用。

再次，依法治理，充分发挥互联网的自由特性，促进现实社会管理水平的提高。当前仍有一些地方在互联网管理上没有完全依法进行治理，这种做法不仅不利于实际问题的解决，而且还打击了网民参与改变社会不良现象的热情，阻碍了社会的进步。监管部门应该依法治理互联网，在依法维护社会稳定的前提下，充分发挥互联网自由的特性，鼓励网民积极参与社会管理，这不仅有利于互联网的发展，而且更有利于社会管理水平的提高。

互联网的发展，离不开依法管理。在依法管理的前提下，监管部门只有进一步细化互联网管理的各个关键环节，实行精细化管理，才能为互联网的持续、健康、稳定发展提供良好的市场环境，使互联网的发展有利于经济的发展和社会的进步。