区域经济发展与省管县改革协调问题——以辽宁省为个案

刘丽霞,王 宁

(东北财经大学 公共管理学院,辽宁 大连 116025)

区域经济发展与省管县改革协调问题
——以辽宁省为个案

刘丽霞,王 宁

(东北财经大学 公共管理学院,辽宁 大连 116025)

基于行政区经济、复合行政等理论,从行政区经济和区域经济一体化之间的矛盾出发,阐述中国区域经济发展现状,并以辽宁省为例,探讨如何通过地方政府间合作机制的重构,加强区域内部县市间的经济合作,最终建构起适应区域经济一体化发展需要的区域行政区划体制,以"省管县"改革推动辽宁省三大区域发展.

行政区经济;复合行政;区域发展;省管县;辽宁省

省直管县改革将带来区域管理体制的重大调整,选择何种方式来进行区域协调和区域管理,对省直管县管理体制改革的成效和城市化的进一步发展都将产生深远影响.省管县改革的持续推进对于区域经济发展来说犹如一把"双刃剑",为此,如何避免省管县改革对区域发展战略的冲击,如何通过省直管县改革,突破行政区划的界限,加强沟通,共同推进,促进区域经济一体化发展,将显得尤为重要.

一、中国区域经济发展现状

在市场经济比较发达的国家,区域经济的一体化发展都是市场驱动的结果.然而,由于我国的经济社会发展水平所限,市场仍不是推动区域发展的主要动力.因此,在行政区经济模式下,政府力量成为推动区域经济协调发展的主要动力.近几年,无论是中央还是地方层面,众多区域规划紧锣密鼓地出台.

中共中央关于制定十二五规划建议强调,要促进区域协调发展,积极稳妥推进城镇化.[1]据笔者不完全统计,2009年至今,中央批准和待批的区域发展规划达到21个,如表1所示.除中央层面的区域规划外,各省市还纷纷启动省内区域发展建设的规划设想.如江苏省提出在全省构筑三大都市圈,即"南京都市圈""徐州都市圈"和"苏锡常都市圈",全省分为苏南、苏中、苏北三大区域协调发展.从2008年开始,山东省委省政府谋划推进重点区域带动战略,先后制定山东半岛蓝色经济区、济南经济区、鲁南经济带等三大区域发展战略.浙江省依托杭州、宁波和温州三大中心城市带动"三区三带"空间发展,实现区域经济均衡发展.

在实践中,区域经济社会的快速发展,带来许多区域协调与合作问题,而其间各个城市作为相对独立的利益主体,地方政府纷纷追求本地区利益的最大化,导致各城市各自为政,行政分割问题十分突出,彼此的合作关系也显得极其脆弱.如何协调区域经济合作各方利益,保证合作规范、长效,是当前区域经济一体化合作的难点和重点.

表1 2009年以来中央批准和待批的区域发展规划

二、省直管县体制改革的推进及其对区域经济一体化的影响

兴于20世纪80年代的"市管县"体制适应了当时经济发展背景,通过提升市的地位促进要素集聚和市县之间经济协调,在增强中心城市对农村发展的带动以及加强管理等方面发挥了积极作用,一定程度上打破了城乡分割、条块割裂的局面.但随着市场经济体制的不断完善,其弊端逐渐显现.一是过多的行政层级造成管理效率低下;二是"市管县"体制缩小了县政府的自主权,扩大了市政府的管理权限,使社会资源主要被市汲取,县只能听命于市,县域地位被矮化,发展机能被弱化.现行的"市管县"管理体制是垂直管理模式,其特征为政府间缺少横向联系,更没有网络合作,因而,导致大部分省县域经济发展水平差距较大,地区发展不平衡,阻碍了生产要素的流通和统一市场的形成,也使得区域经济的一体化发展面临着极大的阻力.而以上"市管县"体制带来的弊端也正是行政区经济现象的重要表现.省直管县改革正是在这种背景之下得以推行的.省直管县强调行政组织纵向结构的变革,改革的重点是减少行政层级,目的是重塑原有行政架构,减少由行政区划对区域经济合作造成的阻力和摩擦.

在计划体制背景下建构的"市管县"体制,催生出行政区经济现象.在市场经济体系已经基本成型的背景下,"省管县"体制改革必然要打破行政区经济格局,打破经济社会发展的行政壁垒.它使得县级政府拥有了大量经济社会管理权限,可以更好地参与区域经济合作,从而推动区域合作的一体化进程.实现区域发展战略是超越行政区划,实现区域经济统筹协调和一体化发展的重要途径.县级单位作为区域经济发展的主体,加快区域经济合作,将有力地打破市县分割,进而弱化行政区划对经济一体化的阻碍.如在"扩权强县"改革实行较早的浙江省和江苏省,县域经济实力较强,省内区域经济发展较好,区域内部发展也较均衡.

另一方面,省直管县改革也使得省级政府由于管辖范围扩大,导致其对县级政府的监督和约束力度被削弱,可能使得行政区经济现象越演越烈,县级政府出现投资冲动和重复建设,进而阻碍区域经济合作进程.政府间恶性竞争所引发的区域公共事务治理缺失导致政府失灵,也是区域经济发展过程中政治协调与公共管理的动因之一.[2]所以,要解决行政区划分割产生的问题,避免省管县改革对区域发展战略的冲击,就要通过省直管县改革,建立和完善县域协调的交流机制.

三、辽宁省三大区域发展战略与省直管县改革的协调

1.辽宁县域经济发展现状与三大区域发展战略

近年来,辽宁省政府采取积极措施,为辽宁省县域经济发展提供了制度保证,并收到一定成效. 2009年,全省县域地区生产总值6700亿元,比上年增长26%,占全省总量的44.5%,地方财政一般预算收入实现290亿元,同比增长42.4%.[3]全省县域经济在2009年经济保增长中发挥了不可替代的作用,为全省经济社会平稳较快发展作出了突出贡献.但是,辽宁省县域经济发展与全国先进地区相比还有较大差距.2009年全国百强县中,辽宁省只占5个(江苏27个、浙江25个、山东25个).目前,辽宁省县市经济发展极不平衡,差别较大.其中,5个全国百强县(瓦房店、海城、普兰店、庄河、大石桥)全部位于辽东半岛南部地区,而北部和西部地区县域经济发展水平较低.同时,辽宁省县级地方财政预算收入偏低,县域投资不足.上述问题已成为辽宁省缩小与中国东部地区经济发展差距的制约点,也将进一步增大省级政府管理难度.

为解决县域经济发展滞后和县域间经济发展不平衡问题,近几年,辽宁省积极推进涵盖了辽宁省所有县市的三大区域发展战略:沈阳经济区、辽宁沿海经济带、突破辽西北,区域经济发展格局已初步形成.这三大区域发展战略的实施,使辽宁三大区域协调发展的局面开始形成,沿海与内陆互动发展迈出崭新步伐.

2.辽宁三大区域合作体的构建——基于复合行政理论的思考

(1)区域经济一体化与行政区经济的矛盾——"复合行政"理念的提出."行政区经济"概念,最早由华东师范大学中国行政区划研究中心主任刘君德在20世纪80年代末90年代初提出.按照刘君德等人的界定,所谓行政区经济,就是指"由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊的区域经济现象"[4].行政区经济是行政区划对区域经济的行政分割,因此,行政区经济是区域经济一体化的阻碍,其本质是政府行为扭曲经济资源的流通和配置.行政区经济的出现造成了要素市场不统一、地区产业结构趋于雷同、基础设施重复建设等严重现象.我国在特殊的"行政区经济"运行时期,跨行政区域内部呈现出各自为政、重复建设、恶性竞争的行政区经济运行态势,成为我国培育和发展区域经济的瓶颈因素.

针对如何突破行政区经济,加快区域经济一体化问题,国内学者目前的分析思路主要包括行政区划调整、跨行政区域协调发展以及复合行政等.从相关研究来看,以复合行政思路为典型的区域治理思路占据了主导地位,并在我国区域经济发展实践中发挥了十分重要的作用.王健等[5]提出"复合行政"的理念.这一理念以多中心、交叠与嵌套、自主治理为核心思想,以建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与的合作机制为目的,以自主治理为原则,以提供跨行政区公共服务为主要职责.众多学者认为,复合行政通过创新地方政府之间的良性合作机制,将极大地促进地方政府间和谐关系的构建;复合行政是限权、授权与分权的和谐统一,是促进区域经济一体化的良好途径.[6-8]

(2)辽宁省三大区域合作体的构建.省直管县改革后,地级市在省县两级政府之间的协调作用的缺失是省级政府调控难度加大的重要原因之一.因此,加快各县市间协作发展,将在很大程度上降低省级政府的调控难度.尽管现有区域内合作初现端倪,但仍缺乏必要的制度性安排.许多政府间合作共识是靠地方领导人作出的承诺达成的.依靠领导人对话、论坛、磋商等形式达成的共识往往比较空洞,事后各方很难采取行之有效的措施,也缺乏具体政策实施机构.从区域合作的本质来看,"区域合作成败的关键是构建有助于目标实现的制度安排"[9].为此,必须重新构建一种制度安排,对县级政府加以统筹协调.按照复合行政理念的思路,这种机制既不是政府之间按照行政命令建立的集权的一级行政机构,也不是松散的政府间协调机构,而是具有一定行政职能的政府间合作机制,而这种行政职能也仅限于跨行政区经济职能.这种制度安排集政策制定、执行、监督于一体,是一种科学、合理、有效的合作组织体系.政策的制定应建立在各成员协商一致的基础之上,体系内部对协商结果的执行既要有一定的约束能力也应有必要的管理职能.随着各县市地方政府权力和财力的增加,借助于省管县改革,各县市政府应该成为这种合作机制的主体.只有这样,省管县改革才能打破原有的市管县框架,更好地融入到区域经济发展中,减轻行政区经济带来的不利影响.就辽宁省而言,这种制度安排应以三大区域发展战略为框架构建,如图1所示.

图1 辽宁省三大区域合作体组织

这种合作框架构建除三大战略区域内的合作外,还应该包括三大战略区域之间的合作,这样才能避免区域经济板块分割的出现,缩小县域经济发展差距,形成辽宁沿海与内陆的互动发展.沈阳经济区和辽宁沿海经济带是辽宁省高校、科研单位及科技人员的聚集区,拥有雄厚的科技和资金.而辽西北地区发展相对滞后,但其拥有丰富的土地、矿产和劳动力资源.因此要加强三大区域间合作,一方面要实现优势互补,对于欠发达地区要大力进行财政投入,优先拨付省级财政支付的各专项资金;另一方面要培育一批大型的区域性企业集团,这种跨区集团公司可以更好地打破区域封闭格局,也可使区域经济合作更多地借助于市场经济的作用.

第一,在这个组织框架中,省政府主要从编制和推进区域内发展规划、完善基础设施网络、优化产业和空间布局、实现区域统筹协调发展等方面进行宏观指导,把其他的一般经济社会发展权限下放给三大区域合作委员会.

第二,三大区域合作委员会不仅分别由有关县市的行政首长参与,而且应积极吸纳有关非政府组织负责人和相关专家学者.这样既可以发挥地方政府的自主性,又可以发挥非政府组织的自发参与性,借助民间力量参与政策的探讨与制定.其主要职能是制定合作目标及方针政策,审批事务协调会的项目提案,并监督项目的执行,是合作体的最高权力机构.政策的制定范围应涵盖公共事务、社会管理、产业合作等诸多领域.

第三,事务协调委员会则是一个政策执行机构,具体负责区域合作委员会制定的政策执行及政策工具的运用.另外,它还负责对区域内部政府间合作的监督.区域内政府间的合作,在执行方面若没有硬性的监督约束机制,就可能流于形式,无法开展实质性内容.可以在内部建立相关的合作评价机制,使政府合作能够得到预期的收益.

第四,区域发展基金的建立旨在缩小合作成员之间的发展差距.辽宁省三大区域的发展并不均衡,辽西北地区的发展水平较低,发展较为缓慢,而各区域内部的发展水平也存在很大差距.那些经济发展水平较低的地区既要改善发展环境,建设基础设施,又要调整经济结构,促进经济增长.这些地区将会更多地注重自身的发展需求,这种合作体系对于他们就缺乏足够的向心力.为避免这一问题的出现,省级政府可以加大财政扶持力度,进行财政减免,增加转移支付额度.而在本区域内部可以借鉴欧盟经验,建立专门的区域发展基金.这种发展基金是一种区域利益共享和补偿机制.运用这种基金可以更多地关注于经济发展水平较低的县市,缩小地区内各县财力差异,促进公共服务的均等化,平衡各地市政府之间的利益,促进区域间协调发展.发展基金主要由各县市政府依照在合作项目中获得利益情况按比例提供资金.此外,也可以吸收省政府的财政扶持和转移支付以及社会各界的捐款.

第五,合作项目组作为各县市之间项目合作的具体执行机构,其人事安排应具有一定的灵活性和多样性.各县市可根据区域内不同的合作项目情况,临时调集各职能部门组成人员参与区域内项目建设的协调管理工作.职能部门间的协调与合作能够较好地避免条块的分割局限,较为弹性,也符合先易后难的地区间跨域治理的现实策略.

第六,法律层面上的制度保障必不可少.合理的制度安排有利于降低系统内的交易成本,法律约束则是通过建立健全法律法规,运用法律手段对区域内单元政府的行为进行规范限制.合作体内各成员必须在取得共识的基础之上,明确合作区域内政策目标的实现、政策工具的运用及组织体系的构建,使之成为合作体的基本法律文件.由于在全省范围内,只有沈阳和大连拥有行政立法权,因此建议由相关人员在协商自愿的基础上组成区域行政立法委员会,作为区域行政的立法机构制定立法草案,由辽宁省人大机关以省级立法文件的形式颁布.

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[EB/OL].[2010-11-12].http://baike.baidu. com/view/4594386.htm.

[2]张军涛,刘建国.辽宁"五点一线"战略下的区域公共管理[J].大连海事大学学报:社会科学版,2008(5):70-74.

[3]辽宁省农村工作领导小组办公室.辽宁省县域经济发展情况[EB/OL].(2010-08-25)[2010-11-12].http://expo.people.com.cn/GB/57923/200235/200236/12539838. html.

[4]刘君德.中国行政区划的理论与实践[M].上海:华东师范大学出版社,1996:31.

[5]王 健,鲍 静,刘小康,等."复合行政"的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理,2004(3):44-48.

[6]殷 坤.复合行政——促进长三角区域经济一体化的新思路[J].江南论坛,2004(11):14-l5.

[7]王佃利.政府创新与我国城市治理模式的选择[J].国家行政学院学报,2005(1):31-34.

[8]张 玉.区域协调发展与政府体制变迁的制度分析[J].学术研究,2005(9):75-80.

[9]卓 凯,殷存毅.区域合作的制度基础:跨界治理理论与欧盟经验[J].财经研究,2007(1):55-65.

On coordination between regional economic development and province-governing counties reform-taking Liaoning Province as a example

LIU Li-xia,WANG Ning
(College of Public Administration,Dongbei Univ.of Finance and Economics,Dalian 116025,China)

Based on the theories of administrative area economy and compound administration,aiming at the contradictions between administrative area economy and regional economic integration,the paper elaborated the status of Chinese regional economic development.Taking Liaoning Province as a example,it discussed how to rebuild cooperation mechanism among local governments and strengthen regionaleconomiccooperation among counties and cities in region,and finally constructed the regional administrative division system to adapt the development of regional economic integration,and promote the development of three regions in Liaoning Province by province-governing counties reform.

administrative area economy;compound administration; regional development; province-governing counties;Liaoning Province

1671-7041(2011)02-0008-04

F127

A*

2010-12-24

辽宁省社会科学规划基金项目(L09BJ Y025)

刘丽霞(1965-),女,辽宁葫芦岛人,副教授