廊坊与京津行政区域界面公共产品欠缺问题研究

吴树华，孟庆福，张京轩，任连娣

（1.河北工业大学 廊坊分校，河北 廊坊 065000；2.河北路桥集团，河北 石家庄 050011；3.北华航天工业学院，河北 廊坊 065000）

廊坊与京津行政区域界面公共产品欠缺问题研究

吴树华1，孟庆福2，张京轩3，任连娣1

（1.河北工业大学 廊坊分校，河北 廊坊 065000；2.河北路桥集团，河北 石家庄 050011；3.北华航天工业学院，河北 廊坊 065000）

廊坊与京津行政区域界面公共产品的欠缺主要体现在供应弱势一方（廊坊）界面总体供给不足，单边欠缺较多。分析、探讨廊坊与京津行政区域界面公共产品欠缺的现状和造成这种状况的主要原因，并从不同角度提出解决问题的可实施的参考方案。

廊坊；京津；行政区域界面；公共产品欠缺

行政区域界面的公共产品，主要指紧邻边界区域的公共产品及跨越边界的公共产品。除一些特殊的公共产品外，一般而言，在一方界内的公共产品，由界内地方政府供给，跨地区的公共产品则需要由两个及以上的地方联合供给。行政区域界面的公共产品，跨越着不同的管理主体，较其它同处一个行政区域的公共产品有着更为复杂的提供和管理机制。在我国，由于历史和现实的一些客观原因，不同行政区域的公共产品在提供上存在着一定的落差，这种落差在边界两侧尤为明显。在后经济危机时代，区域竞争日渐加剧，因界面公共产品提供问题而引起的摩擦大量涌现，使得界面公共产品的供给问题渐从隐性转向公开。

打破行政区域界线，实现基本公共服务均等化，是贯彻落实科学发展观的内在要求。为了实现区域协调发展，我国早在“十一五”规划纲要中就提出了公共服务均等化的原则。党的十六届六中全会和十七大又进一步明确了要逐步实现基本公共服务均等化的目标。胡锦涛总书记在党的十七大报告中说，“遵循市场经济规律，突破行政区域界限，形成若干个带动力强、紧密联系的经济圈、经济带……”论述表明了国家最高层面对我国区域经济发展的总体思考和高屋建瓴的战略布局。

行政上隶属于河北省的廊坊市位于河北省中部偏东，主要区域北临北京，东与津门交界，部分区域并不跟河北省所辖的其它区、县相连（三河市、大厂县、香河县被京津包围与河北、廊坊隔京津相望）。廊坊与京津行政区域界面的公共产品，客观上还存在着欠缺的现象。本来毗邻接壤、唇齿相依、相互交融的行政区，因为特定区域客观存在的公共产品欠缺问题，影响了行政区间的正常交流，给当地群众的生活带来不便，影响了经济的发展效率，也一定程度上诱发了公共产品供应弱势方群体心里的失衡。因此，在这个特殊的区域，如何公平、有效地实现公共产品供给的顺畅对接，是三方管理者都不可、也不能回避的现实问题。

一、廊坊与京津行政区域界面的公共产品现状分析

廊坊和京津之间在行政地位和经济总量上存在着较大的落差，这在很大程度上决定着公共产品提供的总量和质量。在一些质量较高或耗资巨大的公共产品的提供上，京津尤其是北京，在雄厚财力支撑和政治生态环境的影响下，明显体现着优势——“除了那些曾被并入首都的幸运儿，几乎从没人会奢望公平”[1]。天津同样如此，只是这种不平衡在行政区域界面更明显。在课题组的调研视野内，反映在廊坊与京津行政区域界面的公共产品的欠缺，主要是公共产品供应弱势一方（廊坊）界面公共产品的供给总体不足，单边欠缺较多，和“三不管”地带公共产品供应的有意无意的弱化，直观上体现为急需的基础设施、环境保护、公共卫生、社会保障事业、法律维护等公共产品的供给标准、质量的不匹配，不对等，不健全。

（一）基础设施建设方面的欠缺

1.交通设施

区域界面过境交通线路建设标准不匹配，是交通设施欠缺的典型特征，主要表现在线路少、质量差、路面标准低、“断头路”多等。廊坊与京津虽然在地理上犬牙交错，但目前接口公路规划并不完全统一，实施也不协调。由于双方工作程序不同，关注的重点不同，导致某些线路规划和建设计划协调起来较为困难。截至2010年6月，廊坊与京津相连的道路有98条、107个接口，“北三县”这块“飞地”与廊坊市区还没有直接快速通道。原规划中天津与廊坊接口路线达到30条，有8条技术等级不相一致，有3条“断头”公路[2]。在天津武清区与廊坊安次区界面，104国道在武清区界内已建成了双向四车道的一级公路，而夹在安次区界内不足3公里的公路则缩成了两车道的二级公路。在北京通州区与廊坊三河市，北京方面的朝阳北路轻轨已修通至宋庄，在离拥有40余万人口的三河市燕郊镇只有2.5公里左右的地方，便戛然而止。由于交界面配套设施的欠缺，使得廊坊界内的居民在去首都的路上明显付出了更多的成本。

在以河流为共同界面的地方，公用的交通基础设施明显不足。以青龙湾河为界的廊坊香河县与天津武清区，共同的河流边界长18.20公里，从60年代后期始，沿河两岸就只有两座桥，一座是仉村简易桥，一座是始建于1968年的中营战备大桥。中营大桥是天津、河北两地沟通的交通要道，大桥于1976年7月遭到大地震的破坏，加之年久失修成为危桥，严重影响了两地群众尤其是交界面两地十几万群众的通行与交流。直到2008年9月才经过武清区和香河县两地的共同努力，在天津市公路局、天津市水利局和廊坊市交通局等部门通力协作下，进行了大桥重建。一个沟通两地的交通要道桥，断交近32年，这在同一个行政区域内是不可想象的。

2.电力、通信、公共交通条件等方面

电力问题较为突出：一是电网设备的差异化。京津界内电网设施标准是廊坊界内短期内无法达到的。廊坊地区电缆敷设单位造价仅为北京的1/5，在其它设备的规格上与京津地区也存在较大差距；二是管理标准的差异化。廊坊与京津在电网运行维护、电力设施建设、电费管理等方面标准独立，互不通用；三是用电次序的差异化。目前廊坊与京津互连的变电站和线路中，需要优先保证京津地区的电力供应。[3]

在移动通信方面，由于边界漫游互免政策仅限2.5公里以内基站，京津冀客户漫游来访的资费由各自移动公司制定。在一些交界的特殊地段，如廊坊的东方大学城，时常一个院里通话，不小心就开始了漫游。固定电话方面，由于国家电信条例规定严禁跨区经营业务，使得廊坊界内一些靠近北京的区域为了变通，不得不拉了两条电话线，往廊坊打用0316区号线，往北京打用010区号线。

（二）农业生产领域的公共产品投入失衡

界面两侧对比，廊坊一侧的农业生产领域的公共产品供给总量不足、供给效率低下，与京津界面两侧差距较大。如廊坊界面的许多现有的农田水利设施，大多还是七八十年代大集体时期留下来的，灌溉引水还用土渠或布龙带。而京津界面的农田灌溉设施，多以规划整齐的水泥渠、地下管道或喷灌为主。从调研的情况看，京津界面一侧，一些农村基础设施在强大财力支持下变得越来越好。另一侧，却在以农民自掏腰包投入为主的情况下，变得越来越不尽如人意。

（三）新农村建设和社会保障事业发展滞后

虽然近年来廊坊的农村经济快速发展，镇村环境也明显改善，但实地比照界面两侧京津两地对各自新农村建设的要求和成果，在农村道路硬化、改水、改厕、生态环境建设等工程的覆盖面及质量上，廊坊界面仍有不小的差距。和京津界面相对完善的生活设施相比，目前廊坊界面仍有一些村庄没有通自来水，或是通了质量不达标的自备井的自来水。多数村庄排水系统不完善，少有专门的垃圾收集和处理渠道，甚至有为数不少的农村人口还在用旱厕。

在义务教育和社会保障事业的发展上，廊坊一侧教育经费明显偏少，教育结构单一，师资力量薄弱，义务教育阶段巩固率低、辍学率偏高；公共卫生资源配置也欠平衡，相对更缺乏医疗保障体系。目前，京津界面一侧农民60岁以后有政府支付的金额不等的养老金做最低生活保障，廊坊界面还不健全，除了少数富裕的农村由集体支付和极少数的低保户由政府支付外，养老金对大多数农民还是空白。

总之，在核心都市的吸附作用下，廊坊与京津行政区域界面公共产品的欠缺，愈加显得“灯下黑”，“马太效应”有加速趋势。

二、廊坊与京津行政区域界面公共产品欠缺原因分析

（一）区域经济落差较大，实力相差悬殊

巨大的区域经济落差，相差悬殊的实力，是目前廊坊无法与京津比肩的最显著、最尴尬的问题。据统计计算，2008年京津人均GDP分别是廊坊的2.45倍和2.16倍；北京、天津的城镇居民人均可支配收入分别为廊坊的1.5倍和1.2倍；农民人均纯收入分别为廊坊的1.7倍和1.6倍。（见表1）

具体拿北京的远郊顺义区，跟廊坊实力最强的三河市2009年GDP等指标对比，根据北京市统计局、国家统计局北京调查总队对北京市各区县2009年年报地区生产总值核实结果显示：顺义实现GDP690.2亿元，人均GDP达到13869美元；三河市GDP完成268亿元，人均GDP为7859美元。两地人均GDP相差将近两倍。

表1 2008年京津廊经济发展基本情况对比[4]

拿位列廊坊实力三甲的香河县与隔河相望的天津武清区就2009年财政收入等进行对比，也可见差距：香河县2009全年财政收入完成8.0238亿元，地区生产总值完成114.7亿元，农民人均纯收入8207元；[6]武清区2009年全年财政收入71亿元，全年实现地区生产总值252亿元，农民人均纯收入10600元。[7]

公共产品的提供，一般都有一个出资问题，而经济的落差，必然造成公共产品提供的落差。不同行政区域界面往往都是远离各自行政区首府或重要城市的农村地区，经济相对落后，在公共产品的供给中容易形成被忽视的断层，落差也就更大。

（二）片面强化资源配置本地化

在我国社会发展过程中，就经济发展而言，高层政府部门强调以经济建设为中心，发展是硬道理。从我国现阶段政府官员绩效评估的制度安排，以及实际上一批地方政府官员的升迁轨迹来观察，地方政府官员的政绩、升迁与当地经济发展是成正比的。因此，各行政区的公共管理者，在现实绩效评估、政绩的需要和有限资源约束的条件下，更关注自身行政范围内的利益实现程度，而不会把与之相邻的行政区作为一个共同发展的整体来对待。强化资源配置本地化，谋求实现本辖区利益最大化，是自然的选择。期间必然会有意无意的阻止本地区利益的外溢，避免本地的公共产品让外人“搭便车”，或因外部的原因而产生供给与维护。以邻为壑，不但影响了跨行政区在公共产品供给上的合作，也时而导致“公用地的灾难”。

（三）跨地区性公共产品供给缺乏有机的协调

廊坊与京津行政区域界面的公共产品，有相当一部分是需要由两方或三方联合供给的跨地区的公共产品。但三地在经济发展的过程中，由于政治需要、目标定位、管理方式及财政实力影响等诸多原因，在行政区域界面显现的往往是不趋同的公共产品供给政策，在供给上各行其事，一些不得不提供的区域性交通基础设施建设和环境治理等公共工程也步履蹒跚。究其原因，都与缺乏有机的协调有关：公共产品的供给缺乏整体和宏观的协调，缺乏协调一致的政策和制度，也没有一个明确的在共同协商基础上成型的长远规划并进行战略分工。

2008年初发生在廊坊一侧的东方大学城、固安县等地的北京公交车遭廊坊司机围堵事件，“折射出环渤海经济圈发展尴尬”[8]，也折射出了界面两侧协作交流机制的欠缺。也因此甚至让一些高层人士认识到“需要加强沟通和进行有效协调的不仅仅是交通问题，所涉及的能源、环保、医疗、园林、水务、教育等方面也都存在协调机制缺位是不容忽视的客观事实。”[9]。

（四）政府在制度制定上存有瑕疵，相关制度有待完善

尽管廊坊有着环绕甚至深入京津腹地的优越地理位置，也有着基本一样的土地和资源，但廊坊与京津无论在政治、经济、文化等方面都不具备可比性。拿行政协调来说，就有很多棘手的问题。比如，青龙湾减河位于廊坊香河县与天津武清区交界处，属于天津与河北共管的河道，部分河段管理权限不易区分，造成管理空隙，致使过去很长一段时间非法采砂活动不能得到有效根除。原因就是，在这个问题的协调上，不光是香河县与武清区的问题，还牵涉到科层制下行政级别的话语权问题。香河县是正处级，武清区是正厅级，在一个很在意科层制行政级别的国度，要平等对话就需要各自高层政府部门的介入，或者提前有一个相关的制度安排作保障。如果在制度制定上存有瑕疵，相关制度有待完善，导致协调的障碍不可低估。

三、廊坊与京津行政区域界面公共产品趋向均等化策略

（一）努力缩小区域发展差距，在缩小差距中逐步弥补公共产品欠缺

在经济发展过程中，如果相邻的区域在基础设施、人力资源、财政实力等方面差距过大，就不可避免地带来政治、社会等诸多方面的矛盾。要舒缓这些矛盾，就必须注重缩小区域发展差距，努力实现党的十七大提出的实现公共服务均等化的目标。就目前条块分割管理的现状而言，要缩小区域发展差距，不仅要靠自身努力发展经济，提高自己供给的能力，还要靠高层政府部门必要的协调和政策支持，促使相邻的区域给以必要的配合和帮助，以尽快缩小双方的差距。

通过2008年廊坊与京津经济实力比较（表1），可以看出，虽然廊坊在利用外资、外贸出口等方面与京津差距正趋缩小，但廊坊的第一产业比重明显高于京津，北京的产业结构已经实现“三、二、一”的调整，廊坊还处于“二、三、一”的总体产业结构，产业结构亟需调整优化。[10]廊坊经济实力较弱，除客观原因外，与背靠京津却没能较好的借势京津、融入京津有一定的关系。廊坊应吸收和借鉴“环上海”的一些发达地区的做法，努力转变政府职能，在对接京津中力争有所作为：比如，充分发挥现有的园区作用，增强对京津产业转移的承载能力，提高对项目投资的吸附能力；努力推动三次产业对接，提速产业升级步伐；依托现有资源优势和产业优势，融入京津产业链条，发展配套经济；整合现有资源，大力发展现代物流等生产性服务业，吸引京津高端服务业落户廊坊等等，从而带动廊坊经济的发展，壮大经济实力。

在自身努力的同时也应看到，廊坊在政策环境、经济实力上与京津已经不在一个起跑线上，“空吸现象”又加速了生产要素继续向京津转移，廊坊与京津界面公共产品的数量、质量差距日益扩大，这说明市场机制的自发协调是不可能单独解决这一问题的。市场机制能够加速生产要素向效益好的地区流动，高效率地实现资源配置，但不能解决国民收入在地区间的合理分配，单纯依靠市场，地区发展中的“马太效应”还是不可避免。因此，有必要呼吁最高层政府部门，在中央层面成立相应的协调机构，督促京津放眼公共服务均等化大局，突破行政桎梏，给公共产品供给弱势方以必要的政策和财力支持，在接近边界和跨越边界的公共产品的供给上，适度关注相邻地区的正负效应，使廊坊更好的承接“辐射”和“溢出”，像“环上海”那样，在相互不断补充中，引导生产要素跨区域合理流动，在缩小差距中实现基本公共产品均等化。

（二）深化规划同筹，[11]优先对接基础设施，逐步完善生活对接

区域合作的标准，首先是规划上的，即长远、共赢的规划；从实践的角度说，第一层次是基础设施，第二个层次是产业，下一个层次是文化、人才，最后走向社会生活一体化，达到一体化的最高境界。基础设施的对接是相邻行政区创造进一步合作共赢的率先突破点，有了突破点，在经济发达行政区“溢出效应”和各自优势互补的作用下，行政区域界面就有可能成为经济发展的新兴兴奋点、增长点。

基础设施里优先解决的又应是交通设施的对接。因此，作为界面公共产品供应弱势方的廊坊，应主动提升思想观念、思维方式，在公共产品供给规划上，突出自身优势和特点的同时，应深入了解、掌握京津发展的大的规划和方向，深化对发展机遇的研究，深化规划同筹。根据自身财力和上级政府部门的支持力度，把准优先发展点，让交通基础设施先通，电力和通讯有效对接先行。条件一俟成熟，进一步把毗邻京津的优势做实，可主动要求与京津一同规划，一同布局，一同建设，全面对接，最后逐渐推进廊坊与京津环保、治安、社保等一体化，完善生活对接。

（三）加强行政协调，构建良好的制度环境和公平合理的长效协调机制

廊坊与京津在交界面公共产品供给问题上一直没有更深层次的合作，究其根本原因，就是行政阻隔。以“为官一任，造福一方”为信条的政府官员，长期以来更多的是考虑本区域的发展。要平衡廊坊与京津交界面公共产品的供给，打破单方或多方公共产品欠缺的僵局，三方做好行政上协调和磋商尤为重要。在这点上，廊坊的公共管理者应以大公无私的心态摆正姿态、主动出击，在依靠省政府对等协调关系，争取更高层面的帮助、支持的同时，应主动跟进协调和磋商的问题，努力做好公共服务均等化这篇大文章。

从美国成功治理跨区域公共产品供给上的经验中发现，有效的治理离不开有效的治理制度。要在唇齿相依却互不隶属的廊坊与京津行政区间，构建解决问题的长效协调机制，在很大程度上也取决于中央政府层面给予的政策支持，即高层“给力”的、有针对性的制度的供给。有国家法的规制，就有了加强区域行政协调和磋商的路径和指南。因此，尤其是廊坊方面，要积极倚靠河北携手京津，建言中央政府结合实际加快推进相关法制建设，创新制度，完善相关法律，保障跨行政区域公共产品供给的强、弱双方，在协调问题上都有一个共同的法的规制，让法律发挥根本权威的作用。针对各地方对绩效评估的顾忌，可以建言高层在考核公共产品的供给的问题上，不仅要考核对本地区的业绩贡献，也要综合考虑对相邻地区的正负效应等。[12]唯有如此，才能打破行政区划界限，给界面公共产品的供给一个无障碍的空间。

（四）发挥交界面区域非政府组织的积极作用

在解决跨行政区域公共产品供给问题上，如果说让市场机制起作用是以利益为基础，让科层制起作用是以等级对等为基础，那么体现在协调各种关系的过程中，只靠其中的哪一种都不能真正解决问题，通常的做法是可以运用多种协调机制。中国改革开放30余年的实践表明，在解决关乎自身利益问题上，许多都是从民间自发开始的，其间的非政府组织就是一支不容忽视的力量。由于不存在等级森严的科层制的关系，基于平等与信任、与各自的区域政府又有着千丝万缕联系的合法的非政府组织，在不同行政区面对共同问题缺少沟通媒介和渠道的时候，出于自身利益考虑，他们愿意主动在其中沟通、斡旋，以推动界面公共产品的有序供给。上至省市，下至镇乡，以各类协会等形式存在的非政府组织，在解决此类问题上不乏成功的先例。

因此，重视并鼓励各类跨行政区的合法的非政府组织，参与一些非敏感性公共事务的协调，参与一些涉及不对等行政级别的基层政府间的谈判，可能会把问题解决的更灵活。毕竟，求同存异，实现共赢，是大家都愿意接受的。而且这种协调如果得以成功，比市场更节约交易成本，比科层制更节约行政成本，也弱化了跨行政区政府间有成本的博弈。

当然，区域非政府组织参与本地公共产品供给的协调，难免视野受限，也难免缺乏高层次的大局观。从这个意义上说，解决界面公共产品的欠缺、完善公共产品均衡提供机制，还是政府组织起关键的作用。也只有政府组织，才能真正推动不同行政区域的深层次的合作，并乐意使之制度化、常态化，从而趋向公共服务均等化。

四、结语

廊坊与京津行政区域界面公共产品欠缺问题虽然在短期内还不能完全解决，可喜的是，目前廊坊与京津在交通等基础设施对接上，正在规划和实践中发生可喜的变化。京津冀已经全面启动了高层的协调机制。京冀两地已于2010年底建立了常务副省 (市)长层面的定期沟通机制，每个季度将定期协调一次，河北还把“加快环首都经济圈产业发展协调办公室”设在了廊坊与北京交界面的燕郊，北京有关部门也安排专门机构与河北对接，这对解决廊坊与京津交界面公共产品供给问题带来了难得的契机。相信不久的将来，“大树底下不长草”的劣势转变为“大树底下好乘凉”的优势（廊坊市委书记赵世洪语）之时，廊坊与京津行政区域界面公共产品欠缺问题也会得到更好的解决。

[1][5]孙维晨，王红茹．“环首都”的河北梦 [J]．中国经济周刊，2010（48）：24-28.

[2][3]寇德松．借势京津优势互补加快河北又好又快发展[N]，廊坊日报，2010-05-15（3）．

[4][10]何艳．对加快实施廊坊全面对接京津战略的理性思考[N]．廊坊日报，2009-12-12（3）．

[6]香河县2010年政府工作报告 [R]．2010-02-08．

[7]天津市武清区2010年政府工作报告 [R]．2010-10-23．

[8][9]郭志刚．938公交事件折射出环渤海经济圈发展尴尬 [N/ OL]．网络报，2008-04-17.[2011-09-23]http://news.sohu. com/20080417/n256361466.shtml．

[11]中共廊坊市委研究室．阔步迈向“同城时代”——看廊坊市全面推进对接京津 [N]．河北日报，2010-05-18（3）.

[12]张今生．政府行为与效能[M].中国计划出版社,2001:146.

Research on the Lack of Public Services on the Border of Langfang and the Beijing-Tianjin Administrative Areas

WU Shu-hua1,MENG Qing-fu2,ZHANG Jing-xuan3,REN Lian-di1
(1.Hebei University of Technology Langfang Campus,Hebei Langfang 065000,China;2.Hebei Road& BridgeGroupCo.LTD,Hebei Shijiazhuang 050011,China;3.NorthChina Institute of Aerospace Engineering, Hebei Langfang 065000,China)

The Lack of Public Services on the border of Langfang and Beijing-Tianjin administrative areas is mainly embodied in that the weaker part(Langfang)cannot supply enough public services.This paper mainly discusses the present situation of these areas and the main reason why this kind of situation is formed.It also puts forward the methods to solve this problem from various perspective.

Langfang;Beijing-Tianjin;the border of administrative areas;the lack of public services

C939

A

1674-7356（2011）03-0033-06

2011-05-30

2009年度河北省社会科学发展研究课题（区域经济联合基金项目，课题编号：200905015）

吴树华（1967-），河北香河人。河北工业大学廊坊分校科研中心主任，副教授。研究方向：公共管理。